Trách nhiệm giải trình (Accountability) là một trong những khái niệm nền tảng, trung tâm của quản trị công, hành chính công, chính sách công và khoa học chính trị hiện đại… Từ chỗ được hiểu như nghĩa vụ báo cáo và kiểm soát tài chính, trách nhiệm giải trình đã phát triển thành một nội dung trọng tâm của quản trị dân chủ và quản trị số.
Trong bài viết này, chinhsach.vn tiếp tục giải đáp câu hỏi trách nhiệm giải trình là gì? bằng cách đưa ra khái niệm và sơ lược quá trình hình thành, phát triển của lý thuyết trách nhiệm giải trình trong khoa học hành chính công. Bài viết chỉ ra rằng, sự phát triển của trách nhiệm giải trình phản ánh lịch sử phát triển các mô hình hành chính công, từ nền hành chính công truyền thống (Traditional Public Administration) sang Quản lý công mới (New Public Management), và đến nay là sự nở rộ các mô hình hậu quản lý công mới, từ Quản trị công mới (New Public Governance) đến Quản trị số. Cùng với đó là điểm qua những hướng nghiên cứu mới hiện nay về trách nhiệm giải trình trong quản trị hợp tác, quản trị mạng lưới, quản trị số và trí tuệ nhân tạo…
1. Khái niệm trách nhiệm giải trình
Trong khoa học hành chính công, trách nhiệm giải trình được xem là một trong những nguyên tắc cơ bản bảo đảm tính chính đáng của quyền lực nhà nước. Nếu thiếu vắng trách nhiệm giải trình, quyền hành chính có nguy cơ trở thành quyền lực tự trị, thiếu kiểm soát và dễ dẫn đến lạm quyền.
Mark Bovens cho rằng, trách nhiệm giải trình là một khái niệm đầy sức hấp dẫn nhưng khó định nghĩa rõ ràng (an appealing but elusive concept). Tuy vậy, định nghĩa của ông lại rất nổi tiếng trong khoa học hành chính công.
Bovens định nghĩa: Trách nhiệm giải trình là mối quan hệ trong đó một chủ thể có nghĩa vụ giải thích và biện minh cho hành động của mình trước một diễn đàn; diễn đàn này có quyền chất vấn, đánh giá và áp đặt hậu quả.
Theo Bovens, “accountability” bao gồm bốn thành tố:
- Chủ thể chịu trách nhiệm (Actor): Cá nhân hoặc tổ chức thực hiện quyền lực công;
- Diễn đàn giám sát (Forum): Quốc hội, Tòa án, cơ quan kiểm toán, công luận hoặc các thiết chế khác.
- Nghĩa vụ giải trình (Obligation to explain): Chủ thể phải cung cấp thông tin và biện minh cho hành động của mình (Explanation and justification).
- Hậu quả (Consequences): Diễn đàn có quyền đưa ra phán quyết và áp dụng chế tài.
Có thể lấy ví dụ để các bạn dễ hình dung: Theo luật định, Bộ trưởng (Chủ thể) phải ra trước Quốc hội (Diễn đàn) để trả lời chất vấn về những vấn đề thuộc phạm vi quyền hạn và trách nhiệm quản lý ngành/lĩnh vực, như việc chậm tiến độ giải ngân đầu tư công (Nghĩa vụ giải trình), và phải lấy phiếu tín nhiệm, thậm chí chịu hình thức miễn nhiệm và các kỷ luật khác (Hậu quả).
Bovens cũng đưa ra cách phân biệt trách nhiệm giải trình, đó là:
- Trách nhiệm giải trình như một đức tính/phẩm chất đạo đức (virtue): minh bạch, trung thực, đáng tin cậy.
- Trách nhiệm giải trình như một cơ chế (mechanism): ai chịu trách nhiệm trước ai, bằng cơ chế nào, và hậu quả ra sao.
2. Lịch sử phát triển
Từ “accountability” bắt nguồn từ tiếng Latinh “computare” (compute), có nghĩa là “đếm” (to count) hoặc “tính cộng gộp”/“tính toán cùng nhau” (reckon together), vốn liên quan đến hoạt động ghi chép sổ sách và báo cáo tài chính. Có thể nói, ban đầu, “accountability” mang nghĩa phải báo cáo tài chính, giải thích việc sử dụng tài sản rồi dần mở rộng ra việc sử dụng các nguồn lực hoặc quyền lực được giao (mang tính chính trị).
Thời kỳ hành chính công truyền thống
Từ cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, dưới ảnh hưởng của Max Weber với sự phát triển của mô hình hành chính quan liêu, dựa trên tính hợp pháp của hệ thống hành chính phân cấp quyền lực (thứ bậc), và công chức phục tùng, chịu trách nhiệm đối với cấp trên thì trách nhiệm giải trình cũng được hiểu theo sự phân cấp thứ bậc (hierarchical accountability).
Vì vậy, trong nền hành chính công truyền thống (Traditional Public Administration) trách nhiệm giải trình có tính chất:
(i) Trách nhiệm hành chính: Công chức chịu trách nhiệm trước cấp trên.
(ii) Trách nhiệm pháp lý: Hoạt động hành chính phải tuân thủ luật pháp.
(iii) Trách nhiệm chính trị: Chính phủ chịu trách nhiệm trước cơ quan dân cử.
Hay cũng có thể nói, cơ chế trách nhiệm giải trình này phản ánh tư duy kiểm soát quyền lực theo chiều dọc (vertical accountability).
Thời kỳ Nhà nước phúc lợi
Từ sau khi kết thúc chiến tranh thế giới thứ hai, sự phát triển mạnh mẽ của mô hình nhà nước phúc lợi làm gia tăng vai trò của khu vực công, quy mô nhà nước (chính phủ) mở rộng, ngân sách công tăng nhanh, dẫn đến nhu cầu kiểm soát quyền lực ngày càng lớn trong các chính thể dân chủ phương Tây. Trách nhiệm giải trình vì vậy cũng không chỉ giới hạn ở hệ thống cơ quan hành chính, mà mở rộng sang Quốc hội, Tòa án, hệ thống cơ quan thanh tra, kiểm toán, truyền thông… làm xuất hiện nhiều hình thức khác nhau của trách nhiệm giải trình, có thể kể ra dưới đây:
– Trách nhiệm giải trình hành chính (Administrative accountability);
– Trách nhiệm giải trình chính trị (Political accountability);
– Trách nhiệm giải trình pháp lý (Legal accountability);
– Trách nhiệm giải trình chuyên môn (Professional accountability);
– Trách nhiệm giải trình xã hội (Social accountability)…
Thời kỳ Quản lý công mới (New Public Management)
Từ thập niên 1980 với sự phát triển của New Public Management đã tạo ra bước ngoặt quan trọng trong lý luận về trách nhiệm giải trình. Khác với mô hình hành chính công truyền thống, các chính phủ phương Tây chuyển trọng tâm từ quản lý dựa trên kiểm soát quy trình sang quản lý dựa trên kiểm soát kết quả. Theo đó, trách nhiệm giải trình cũng được xác định thông qua hiệu quả; năng suất; kết quả đầu ra và đánh giá thành tích. Vì vậy khái niệm trách nhiệm giải trình dựa trên hiệu quả (performance accountability) xuất hiện nhằm nhấn mạnh trách nhiệm đối với hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
Tuy nhiên, từ những bài viết trước đây trên chinhsach.vn đã viết, có nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, việc NPM quá nhấn mạnh/coi trọng quá mức hiệu quả, hiệu suất, áp dụng phương thức quản lý khu vực tư vào khu vực công, … có thể dẫn tới hiện tượng “bẫy” quản lý bằng con số (management by numbers), chạy đua theo thành tích ảo hoá đầu ra, dẫn tới nguy cơ làm suy giảm giá trị phục vụ công và trách nhiệm giải trình dân chủ (Democratic accountability).
Thời kỳ Quản trị công mới (New Public Governance)
Như đã biết, sự phát triển của mạng lưới chính sách và hợp tác liên tổ chức đã thúc đẩy sự ra đời của mô hình Quản trị công mới (New Public Governance). Trong mô hình này, việc cung ứng dịch vụ công không còn là độc quyền của nhà nước mà có sự tham gia của khu vực tư nhân, các tổ chức phi lợi nhuận; các tổ chức quốc tế và cộng đồng địa phương…
Trách nhiệm giải trình, vì thế không còn chỉ diễn ra theo một tuyến quyền lực đơn nhất (theo chiều dọc), mà xuất hiện dưới dạng:
– Trách nhiệm giải trình (theo chiều) ngang (horizontal accountability);
– Trách nhiệm giải trình xã hội (social accountability);
– Trách nhiệm giải trình mạng lưới (network accountability).
3. Những hướng tiếp cận mới
Trong quản trị nhà nước hiện đại, quyền lực ngày càng phân tán giữa nhà nước và (sự tham gia của) các tổ chức quốc tế, NGOs, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội, hình thành mạng lưới hợp tác. Xu hướng quản trị công cũng có sự dịch chuyển từ mệnh lệnh và kiểm soát sang quản trị hợp tác (Collaborative governance). Hệ quả làm xuất hiện vấn đề ai phải chịu trách nhiệm trước ai? Eilstrup-Sangiovanni và Hofmann (2024) cho rằng trong không gian quản trị được thể chế hoá đa dạng, chồng lấn đan xen (densely institutionalized governance spaces), thì các cơ chế trách nhiệm giải trình truyền thống trở nên không đầy đủ. Vì vậy, cần có những cách tiếp cận và nghiên cứu mới cho “accountability” trong cấu trúc quản trị với sự phức tạp thể chế (Institutional complexity).
Trách nhiệm giải trình trong quản trị hợp tác và quản trị mạng lưới
Papadopoulos (2024) chỉ ra rằng: trong các mô hình quản trị có sự phân tán quyền lực, quyền lực được chia sẻ có thể dẫn đến tình trạng rất khó xác định chủ thể phải chịu trách nhiệm cuối cùng đối với các quyết định chính sách công. Bối cảnh này tạo ra nhiều “khoảng trống” (accountability deficit) hay sự thiếu hụt trách nhiệm giải trình.
Trách nhiệm giải trình đa cấp độ
Các hướng nghiên cứu về “accountability” có thể tập trung và những cấp độ khác nhau được phân loại, nhưng không tách biệt mà luôn có sự tương tác, đó là:
– Cấp độ cá nhân: Tập trung vào hành vi cá nhân, động cơ đạo đức, tâm lý chịu trách nhiệm.
– Cấp độ tổ chức: Cấu trúc kiểm soát, quy trình giám sát, văn hóa tổ chức.
– Cấp độ thể chế: Chính sách công, chiến lược, chương trình của nhà nước; hệ thống quản trị công.
Trách nhiệm giải trình trong quản trị số (Digital accountability) và trí tuệ nhân tạo (AI accountability)
Quá trình chuyển đổi số đang làm thay đổi căn bản cơ chế quản trị hành chính công, đồng thời làm xuất hiện nhiều chủ đề nghiên cứu mới như chính phủ mở, chính phủ điện tử, chính phủ số, dữ liệu số, dữ liệu lớn, minh bạch thuật toán hay trách nhiệm giải trình thuật toán (Algorithmic accountability).
Sự phát triển nhanh chóng của trí tuệ nhân tạo cũng đặt ra các câu hỏi liên quan đến trách nhiệm giải trình trí tuệ nhân tạo (AI accountability) gây tranh luận: Ai chịu trách nhiệm khi AI gây thiệt hại? Trách nhiệm thuộc về lập trình viên, doanh nghiệp hay người sử dụng? Hệ thống quản lý và quyền quyết định thực sự? Thuật toán có thể được giải thích như thế nào? Cơ chế kiểm toán AI?
Ngoài ra, còn có những cách tiếp cận khác, như về “accountability” của báo chí, truyền thông hay trách nhiệm giải trình vượt ra ngoài biên giới quốc gia (Global accountability). Ví dụ, Koop và Scotto di Vettimo (2024) cho rằng báo chí và truyền thông có thể làm tăng cường trách nhiệm giải trình (Reinforced accountability) theo hướng chặt chẽ, minh bạch hơn, thông qua giám sát dư luận, tạo áp lực công khai từ công chúng, hay hỗ trợ các cơ chế kiểm soát, giám sát chính thức…
4. Kết luận
Trách nhiệm giải trình là một nội dung nền tảng quan trọng trong nền dân chủ hiện đại. Lịch sử phát triển của trách nhiệm giải trình phản ánh lịch sử quá trình biến đổi của nền hành chính công hiện đại. Từ mô hình quan liêu truyền thống dựa trên kiểm soát thứ bậc, “accountability” theo chiều dọc đã phát triển thành một cấu trúc đa chiều, có sự tham gia của nhiều chủ thể, nhiều cấp độ, nhiều lĩnh vực khác nhau với sự phức tạp của các thể chế kiểm soát chồng lấn, đan xen.
Trong nền quản trị số hiện nay, câu hỏi trọng tâm không dừng lại ở chỗ kiểm soát quyền lực như thế nào?, mà là làm thế nào để bảo đảm trách nhiệm giải trình trong những cấu trúc quyền lực phân tán, phức hợp và số hoá? Như vậy, trách nhiệm giải trình (accountability) không chỉ là một cơ chế kiểm soát, mà còn là điều kiện bảo đảm tính chính đáng của quản trị công trong kỷ nguyên số
Trở lại với câu hỏi trách nhiệm giải trình là gì, vẫn còn những nội dung liên quan, ví dụ như có nên và có thể lượng hoá trách nhiệm giải trình? Ai chịu trách nhiệm giải trình cao nhất? Chế tài đối với các chủ thể không bảo đảm trách nhiệm giải trình ra sao?… Các vấn đề đó không thuộc phạm vi bài viết này, nhưng chinhsach.vn sẽ còn quay lại chủ đề trách nhiệm giải trình ở các bài viết tiếp theo.
Nguyễn Anh Phương
Tài liệu tham khảo
Bovens, M (2007), Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework, European Law Journal, 13(4), 447–468.
Bovens, M., Schillemans, T., & ’t Hart, P (2008), Does Public Accountability Work? An Assessment Tool. Public Administration, 86(1), 225–242.
Bovens, M (2010), Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism, West European Politics, 33(5), 946–967.
Eilstrup-Sangiovanni, M., & Hofmann, S. (2024). Accountability in Densely Institutionalized Governance Spaces. Global Policy, 15(1), 103–113.
Koop, C., & Scotto di Vettimo, M. (2024). Non-majoritarian Institutions, Media Coverage, and Reinforced Accountability. Governance.
Li, Y., Koppenjan, J., & Wang, H (2024), Individual, Organizational, and Institutional Accountability: A Systematic Literature Review in Public Administration, Public Management Review.
Osborne, S. P (2006), The New Public Governance? Public Management Review, 8(3), 377–387.
Papadopoulos, Y (2024), Advancing the Understanding of Accountability Processes in Collaborative Governance, International Review of Public Policy.
Peters, B. Guy (2014), Accountability in Public Administration, In the Oxford Handbook of Public Accountability, Oxford University Press.
Pierre, J., & Peters, B. G (2000), Governance, Politics and the State. Macmillan.
Pollitt, C., & Bouckaert, G (2017), Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.
Ribeiro, D. et al. (2025). Toward Effective AI Governance: A Review of Principles.
Romzek, B. S., & Dubnick, M. J (1987), Accountability in the Public Sector: Lessons from the challenger tragedy, Public Administration Review, 47(3), 227–238.
Weber, M (1922), Economy and Society. University of California Press.
Leave a Reply