Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam

Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam

So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn hoạch định chính sách, phân tích chính sách ở Quốc hội Việt Nam cho thấy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 được thông qua đã góp phần khẳng định vai trò quan trọng của hoạch định chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, một số điều luật vẫn cần được giải thích rõ hơn hoặc điều chỉnh trong thời gian tới để thúc đẩy, nâng cao năng lực chính sách, đặc biệt đối với vai trò quyết định chính sách (QĐCS) cơ bản của Quốc hội nước ta.

Từ khoá: Quy trình chính sách, phân tích chính sách, lập pháp, hoạch định chính sách

• (Xem tiếp phần 2 của bài viết: Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam)

1. Lý luận chung về quy trình hoạch định chính sách và phân tích chính sách

1.1 Định nghĩa

Trên thế giới có rất nhiều định nghĩa khác nhau về chính sách và chính sách công[1]. Chính sách liên quan đến những tuyên bố, hành động mang tính quyền lực nhà nước, dựa trên giả thuyết về nguyên nhân và kết quả, nhằm mục tiêu giải quyết các vấn đề công, hay thúc đẩy các giá trị ưu tiên[2].

Quy trình hoạch định chính sách (Policy making process), hay còn được gọi là quy trình chính sách, hoặc chu trình chính sách (policy cycle), diễn tả logic quá trình hình thành, phát triển của chính sách công, cùng với vai trò và mối quan hệ của các chủ thể tham gia quá trình này[3].

Phân tích chính sách (Policy analysis) có thể được hiểu là một quá trình xử lý thông tin bằng các công cụ phân tích, nhằm đề ra các phương án lựa chọn giải quyết một vấn đề công[4].

1.2 Quy trình hoạch định chính sách

Khoa học chính sách hiện tại cũng chưa có được một quy trình hoạch định chính sách thống nhất, chuẩn mực. Điều này có thể lý giải bởi sự khác biệt thể chế chính trị và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước giữa các quốc gia, dẫn tới sự khác nhau trong quy trình chính sách[5]. Bên cạnh đó, vẫn còn những hoài nghi trong nghiên cứu lý luận về quy trình chính sách[6], ví dụ như quy trình chính sách là một lý thuyết khoa học được kiểm định, hay chỉ mang tính kinh nghiệm[7], mô tả quá trình. Mặc dù vậy, việc nhận thức khái quát về một quy trình logic với các giai đoạn của nó vẫn đóng vai trò quan trọng, làm cơ sở cho việc tiếp cận nghiên cứu và thực hành chính sách.

Quá trình chính sách thường bao gồm các giai đoạn chính, theo trình tự thời gian là: Lập chương trình nghị sự; Hình thành chính sách; Thông qua chính sách; Thực thi chính sách; Đánh giá chính sách. Ngoài ra, có thể phân chia thành các giai đoạn nhỏ hơn, đưa vào một số bước phân tích, hoặc thêm một số giai đoạn, như: Xác định vấn đề công, điều chỉnh chính sách (thay đổi chính sách), sự thành công của chính sách, và kết thúc chính sách. Dưới đây khái quát một số giai đoạn chính trong một quá trình hoạch định chính sách truyền thống:

– Lập chương trình (Agenda setting): Các cá nhân và tổ chức, cơ quan chức năng tham gia làm chính sách trình vấn đề công ra thảo luận, và xem xét đưa vào chương trình chính thức. Trên thực tế, có những vấn đề chính sách dễ dàng mở “cánh cửa cơ hội”[8] xuất hiện trong chương trình nghị sự; trong khi nhiều vấn đề khác lại bị trì hoãn lâu dài.

– Hình thành chính sách[9] (Policy formulation, bao gồm việc thiết kế chính sách – policy design): Chính thức đề xuất các phương án (biện pháp thay thế)[10] nhằm mục tiêu giải quyết vấn đề chính sách. Giải pháp thay thế trong các đề xuất chính sách có thể thể hiện dưới dạng dự thảo các quy định pháp lý của chính phủ, tòa án hoặc dự luật của Quốc hội.

– Thông qua chính sách (Policy adoption): Chính sách được chính thức thông qua bởi đa số, hay được hợp pháp hoá (legitimation). Nói chung, chính sách có thể được thông qua bởi Quốc hội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định[11].

– Thực thi chính sách (Policy implementation): Một chính sách được thông qua sẽ được chuyển đến cơ quan hành pháp để huy động các nguồn lực tài chính, nhân lực triển khai thực hiện. Đây là giai đoạn quan trọng mà chính sách công thực sự tác động đến xã hội nhằm đạt được các mục tiêu nhà nước đã đề ra; và cũng có thể dẫn tới những tác động không mong muốn, thậm chí ngoài dự đoán phân tích ban đầu.

– Đánh giá chính sách (Policy evaluation): Trong giai đoạn này, các đơn vị chức năng như thanh tra, kiểm toán xác định xem các cơ quan thực thi chính sách có đáp ứng yêu cầu, tuân thủ quy định pháp lý, và đạt được các mục tiêu của chính sách không. Theo nghĩa này thì đánh giá chính sách là một giai đoạn trong quy trình chính sách. Bên cạnh đó, đánh giá chính sách trong nghiên cứu chính sách còn được hiểu là một phương pháp phân tích chương trình, chính sách, thông qua việc sử dụng các công cụ phân tích.

Có nhiều yếu tố dùng để đánh giá các kết quả chính sách (policy outcomes), và chất lượng của quy trình hoạch định chính sách. Trong đó, ngoài các tiêu chí phổ biến như hiệu suất và hiệu quả, còn có các tiêu chí khác, như tính hợp pháp, dân chủ, công bằng xã hội, minh bạch, trách nhiệm giải trình, cùng các giá trị khác mà chính sách mang lại, và chúng có thể mâu thuẫn với nhau[12].

Một điểm lưu ý, là quy trình hoạch định chính sách được xem là một quá trình liên tục, mà đằng sau nó là hoạt động phân tích chính sách. Việc “kết thúc” một chính sách thường là khởi đầu cho một giai đoạn mới, với các vấn đề công cộng mới nảy sinh, cần tiếp tục được phát hiện, phân tích, giải quyết và đánh giá[13]. Vì thế, các giai đoạn của quy trình chính sách thường được biểu diễn trong một vòng tròn, mang ý nghĩa một chu trình tiếp nối liên tục – chu trình chính sách. Trong đó, việc phân tích chính sách nói chung diễn ra ở hầu hết, nếu không nói là tất cả, các giai đoạn của quá trình chính sách[14]. Do vậy, nghiên cứu về chu trình chính sách cần hiểu được vai trò của phân tích chính sách và vận dụng phân tích chính sách phù hợp trong từng giai đoạn.

1.3 Phân tích chính sách

Có thể chia ra hai nhánh phát triển chính của khoa học chính sách là nghiên cứu chính sách (policy research), và phân tích chính sách. Đối với phân tích chính sách, lại có hai cách tiếp cận: Thứ nhất, phân tích chính sách có thể liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu chính sách khi so sánh về phạm vi nghiên cứu, phân tích nguyên nhân hình thành một chính sách công (phát hiện và giải quyết vấn đề công), hay việc điều chỉnh chính sách. Từ góc độ này, phân tích chính sách rất gần với nghiên cứu chính sách, ở chỗ kết quả phân tích có thể chỉ là những khuyến nghị chính sách gián tiếp, mà không tập trung vào việc thiết kế, đề xuất các hành động chính sách (policy actions). Thứ hai, là cách tiếp cận phân tích chính sách dựa trên mục đích phân tích. Chuyên gia phân tích căn cứ vào các kết quả phân tích để đưa ra những đề xuất, “lời khuyên” thuyết phục cho các nhà hoạch định chính sách[15]. Ở đây, phân tích chính sách nghiêng về thực hành, với những đòi hỏi cao về kỹ năng phân tích, thiết kế chính sách, vừa là khoa học, cũng vừa là nghệ thuật.

Phân tích chính sách không chỉ nghiên cứu về quá trình chính sách, mà còn can dự, tham gia tích cực vào quá trình này. Để thực hiện tốt vai trò là một “dịch vụ” cung cấp tư vấn chính sách[16], thường được nhấn mạnh trong giai đoạn phát hiện vấn đề và lập chương trình, phân tích chính sách cũng bao gồm các bước tuần tự cơ bản như: (1) phát hiện, lựa chọn vấn đề cần giải quyết; (2) lựa chọn sử dụng các công cụ phân tích thích hợp, ví dụ phân tích chi phí – lợi ích, phân tích chi phí – hiệu quả, đánh giá tác động đối với dự án luật; (3) hình thành, đề xuất các giải pháp giải quyết vấn đề; (4) xác định các tiêu chí đánh giá; và (5) trình bày dưới dạng văn bản mẫu, kể lại “câu chuyện”[17] tìm kiếm, hình thành các lời khuyên hợp lý, thuyết phục người làm chính sách. Một số nhóm hành vi chính trong phân tích chính sách bao gồm: nghiên cứu và phân tích, thiết kế và khuyến nghị, làm sáng tỏ các giá trị và lập luận, tư vấn chiến lược, dân chủ hóa, và trung gian. Trong mỗi tình huống thực tiễn, chuyên gia phân tích có thể sử dụng kết hợp các hành vi này, nhưng thường không bao gồm tất cả[18].

Mục tiêu của phân tích chính sách là đóng góp nâng cao chất lượng và kết quả đạt được của quá trình hoạch định chính sách, hay còn được ví là giúp làm ra những “chính sách thông minh”[19] hơn. Thực tế là, các cách tiếp cận phân tích chính sách khác nhau, từ các lĩnh vực nghiên cứu khác nhau có thể đưa ra đề xuất giải pháp khác nhau cho cùng một vấn đề, hoặc tập trung vào những giá trị đặc thù[20]. Vì thế, phân tích chính sách cần giải quyết vấn đề trong điều kiện thích ứng với tình huống có nhiều chủ thể làm chính sách công, với những giá trị đa dạng. Điều này được thể hiện rõ, ngay từ giai đoạn lập chương trình nghị sự trong hoạt động Quốc hội, bởi tính chất đại diện cho nhiều nhóm khác nhau, với những lợi ích và mối quan tâm khác nhau trong xã hội.

Như vậy, có thể nhận thấy, nếu như chính sách chính là sự lựa chọn[21]: lựa chọn các mục tiêu; lựa chọn lý do cho hành động, hoặc không hành động của nhà nước; lựa chọn các nguồn lực để nhằm đạt được các mục tiêu trên[22], thì phân tích chính sách chính là quá trình tìm kiếm, đưa ra những lời khuyên hữu ích và hợp lý để làm cơ sở cho quyết định hình thành, lựa chọn chính sách. Đương nhiên, không phải lời khuyên nào cũng có thể trở thành chính sách.

Về mối quan hệ giữa quy trình hoạch định chính sách, quy trình lập pháp và phân tích chính sách: Hiểu theo nghĩa rộng thì quy trình chính sách bao hàm trong nó quy trình lập pháp. Trong khi đó, đối với quy trình lập pháp, một số quốc gia xem phân tích chính sách như là một giai đoạn tiền lập pháp trong quy trình này. Bởi vì, phân tích chính sách đóng vai trò quan trọng trong việc xác định vấn đề công cộng và đề ra giải pháp chính sách, mà thông thường, rất nhiều giải pháp chính sách cần được luật hóa. Chính vì thế, phân tích chính sách (theo nghĩa hẹp, với các bước đã nêu ở trên) có thể được xem như là một giai đoạn[23], hay đúng hơn là một trong những yêu cầu công việc quan trọng đầu tiên trong quy trình chính sách và quy trình lập pháp. Đưa phân tích chính sách thành một giai đoạn, hay một yêu cầu bắt buộc trong một giai đoạn của quy trình lập pháp, là để khẳng định tầm quan trọng của phân tích chính sách tiền lập pháp. Nhìn chung, không nên hiểu phân tích chính sách chỉ xuất hiện, hay chỉ là một giai đoạn riêng rẽ, không cần thiết ở các giai đoạn sau trong quy trình lập pháp và quy trình chính sách. Các bước phân tích chính sách cũng khác với quy trình hoạch định chính sách ở chỗ, phân tích chính sách được thực hiện để trả lời sáng tỏ câu hỏi nhà nước nên làm gì? còn quy trình hoạch định chính sách cho biết chính sách được làm ra như thế nào, và tại sao?

Ngoài ra, một số nghiên cứu cũng phân biệt giữa phân tích chính sách với đánh giá chính sách (theo nghĩa là phương pháp phân tích chương trình) ở chỗ: phân tích chính sách là để cân nhắc nên làm gì, trong khi đánh giá chính sách là để xem xét, đánh giá những gì đã được làm[24]. Còn ở cách tiếp cận rộng hơn, phân tích chính sách được xem là bao gồm một số phương pháp, trong đó có đánh giá chính sách. Phân tích chính sách, vì thế, diễn ra cả ở giai đoạn trước, và sau của một quá trình chính sách[25]. Một chính sách, một dự luật cần được phân tích, đánh giá trong suốt quá trình của nó. Phân tích chính sách không dừng lại ở việc đưa ra khuyến nghị, hay lựa chọn giải pháp giải quyết vấn đề kinh tế xã hội. Nó còn cung cấp các công cụ cần thiết để phân tích, đánh giá kết quả của phương án chính sách đã được thông qua, quá trình thực thi và hiệu quả đạt được của chính sách đó[26].

2. Thực tiễn ở Việt Nam

2.1 Bối cảnh chung

Trước hết, có quan điểm phổ biến cho rằng, hoạt động phân tích chính sách và hoạch định chính sách chủ yếu diễn ra, hay được thực hiện bởi Chính phủ, thay vì Quốc hội[27]. Một số lý do là công chức trong các cơ quan Chính phủ và hệ thống hành chính có nhiều kinh nghiệm trong công tác điều hành, có chuyên môn sâu trong việc phân tích cũng như thực thi chính sách; Chính phủ, các bộ ngành thường là nơi khởi điểm đề xuất xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh[28]. Quan điểm này ảnh hưởng không nhỏ đến việc xác định đúng vị trí, vai trò phân tích chính sách và hoạch định chính sách trong giai đoạn Quốc hội. Trong khi đó, xét cả lý thuyết và thực tế, Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng, nếu không nói là quan trọng nhất, khi so sánh với các chủ thể tham gia làm chính sách khác, trong việc QĐCS[29]. Bởi lẽ, đa số các chính sách được thể hiện dưới dạng văn bản luật do Quốc hội thông qua. Ví dụ tham khảo ở Hoa Kỳ, Nghị viện mới thực sự là trung tâm quyết định các vấn đề chính sách[30].

Trong hoạt động của Quốc hội nước ta, phân tích chính sách vẫn chưa được áp dụng rộng rãi, chuyên nghiệp và hiệu quả để nâng cao chất lượng QĐCS. Trên thực tế, có một số hoạt động thuộc phạm vi phân tích chính sách, hay cần có những phân tích hỗ trợ, được diễn ra ở các giai đoạn khác nhau trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, ví dụ như trong giai đoạn xây dựng dự thảo, giai đoạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội[31]. Thêm nữa, thông tin dữ liệu và kết quả phân tích cũng được các đại biểu Quốc hội (ĐBQH) sử dụng ở các phiên chất vấn, hội nghị ĐBQH chuyên trách (mặc dù thiên về phân tích định tính; nhiều tình huống thực chất là bình luận chính sách). Tuy nhiên, chưa có nhiều những báo cáo phân tích chính sách đầy đủ, hoàn thiện, và thực hiện với một quy trình chuyên nghiệp, bắt buộc, hay theo đơn đặt hàng của các ĐBQH trong việc xây dựng chương trình, dự thảo luật, pháp lệnh.

Nhìn chung, việc thiếu vắng những quy định về trình tự, thủ tục hoạch định và phân tích chính sách có thể dẫn tới các hành động phối hợp không ăn khớp; những nỗ lực thực hiện các chính sách không có sự chuẩn bị cơ bản từ lúc lập chương trình; hoặc thậm chí xây dựng một chương trình cho một chính sách mà không thực thi được. Nhà nước không nên quyết định theo đuổi một chính sách mà không được quyết định dựa trên cơ sở một nghị trình chuẩn bị nghiêm túc, cũng như không nên quyết định đưa vào chương trình nghị sự một chính sách mà có ít khả năng được thông qua hoặc khó triển khai thực hiện[32]. Để tránh những tình huống trên, phân tích chính sách là một yêu cầu không thể thiếu. Mặc dù vậy, chỉ đến khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015[33] được thông qua thì quá trình hoạch định chính sách và phân tích chính sách mới bước đầu được quy định cụ thể… [đọc tiếp]

Xem tiếp phần 2 của bài viết: Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam

Nguyễn Anh Phương

 

Toàn bộ nội dung bài viết: “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam” đã đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội – Xuân 2016, số 02+03 (306 + 307), 1/2016.

Trích dẫn nguồn: Nguyễn Anh Phương (2016), “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307), tr.80-90.

Chú thích:

[1] Trong bài viết này, chính sách và chính sách công có thể dùng thay thế cho nhau.

[2] Tham khảo thêm các định nghĩa phổ biến, như của Lasswell (Xem: Lasswell (1951), The policy orientation, in Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp. 3-15, Stanford University Press); Anderson (Anderson (1994), Public policymaking, Princeton); Considine (Considine (1994), Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne), Dye (Dye (1972), Understanding public policy, Prentice-Hall).

[3] Tham khảo thêm Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press.

[4] Tham khảo thêm các định nghĩa như của Dye, Fischer, Dunn, Weimer và Vining (Xem: Dunn (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson; Weimer & Vining (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson).

[5] Knoepfel, P, Larrue, C, Varone, F & Hill, M (2007), Public policy analysis, The Policy Press, University of Bristol, p.117.

[6] Tiêu biểu như phê bình trong cuốn sách của Sabatier, P (2007), Theories of the Policy process, Westview Press.

[7] Smith, K, Larimer, C (2009), The Public policy theory primer, Westview Press.

[8] Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2^nd ed., New York: Pearson.

[9] Một số bài viết nghiên cứu ở Việt Nam gọi giai đoạn này là “hoạch định chính sách”; vì thế, cần phân biệt với quá trình hoạch định chính sách nói chung.

[10] Từ tiếng Anh là Alternatives – Rất khó để dịch sang một từ tiếng Việt chuẩn tương đương, có thể hiểu theo nghĩa là những phương án lựa chọn, hay các biện pháp, giải pháp (có thể thay thế cho nhau) nhằm giải quyết vấn đề công cộng.

[11] Bài viết này chủ yếu đề cập đến quá trình các chính sách được thông qua trong hoạt động lập pháp.

[12] Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.3.

[13] Xem: Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press.

[14] Phạm vi phân tích chính sách có thể khác nhau: một số nhấn mạnh vào vai trò phân tích chính sách trong giai đoạn hình thành chính sách; quan điểm khác rộng hơn, cho rằng phân tích chính sách diễn ra ở tất cả các giai đoạn trong quy trình chính sách.

[15] Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.13.

[16] Weimer, D & Vining, A (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson.

[17] Bardach, E (2012), A practical guide for policy analysis: The eightfold path to more effective problem solving, CQ Press.

[18] Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.43.

[19] Mintrom, M (2012), Contemporary policy analysis, Oxford University Press.

[20] Xem chú thích 15, Thissen & Walker (2013), p.3.

[21] Kay, A (2006), The Dynamics of Public Policy: Theory and Evidence, in New horizons in public policy, Edward Elgar.

[22] Bridgman, P & Davis, G (2004), Australian Policy Handbook, 2^nd ed., Sydney: Allen and Unwin.

[23] Như trên.

[24] Xem chú thích 7: Smith, Larimer (2009).

[25] Dunn, W (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson.

[26] Walker W, Fisher G (1994). Public Policy Analysis: a brief definition, RAND Paper, p.7856.

[27] Quan điểm này không riêng có ở Việt Nam, tương tự có thể tham khảo nghiên cứu về chính sách công ở Hoa Kỳ của tác giả Kingdon trong cuốn sách: Agendas, alternatives, and public policies (xem thêm chú thích số 30).

[28] Ở Việt Nam chính sách cũng được hiểu không thống nhất. Có quan điểm phân loại chính sách, cho rằng chính sách chủ yếu được quyết định bởi quyền lập quy của Chính phủ.

[29] Điều này còn phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức, phân công quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia.

[30] Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York: Pearson.

[31] Ví dụ một số báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, hoặc trong các báo cáo thẩm tra, hay tổng hợp các ý kiến thảo luận của ĐBQH thường đưa ra những phương án lựa chọn khác nhau, những vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau.

[32] Xem chú thích 21: Kay (2006).

[33] Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được thông qua ngày 22/6/2015 tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016.