Phân tích chính sách công

Phân tích chính sách là gì?

Phân tích chính sách (policy analysis) là một nội dung quan trọng trong nghiên cứu và ứng dụng khoa học chính sách. Có nhiều định nghĩa khác nhau về khái niệm phân tích chính sách: 

– Theo William Dunn: “Phân tích chính sách là một quy trình điều tra đa ngành nhằm tạo ra, đánh giá phản biện, và truyền đạt, kết nối thông tin chính sách thích hợp. Là một phương thức giải quyết vấn đề, phân tích chính sách dựa trên các lý thuyết, phương pháp khoa học xã hội, và xác định những giải pháp để khắc phục các vấn đề thực tiễn”[1].

– Phân tích chính sách được hiểu là phương pháp tổng hợp thông tin từ các kết quả nghiên cứu để làm cơ sở cho các quyết định chính sách và xác định các nhu cầu tương lai cho các thông tin chính sách liên quan (Walter Williams).

– Phân tích chính sách là nguyên tắc ứng dụng khoa học xã hội, sử dụng các phương pháp điều tra và lập luận để làm ra các báo cáo thông tin chính sách liên quan có thể sử dụng ra quyết định chính trị để giải quyết các vấn đề chính sách (William N. Dunn,1981)

– Phân tích chính sách là hoạt động tư vấn cho khách hàng liên quan đến các quyết định công và căn cứ vào các giá trị xã hội (Weimer & Vining).

Như vậy, cũng có thể hiểu, phân tích chính sách là một quá trình thu thập, xử lý thông tin thông qua các công cụ phân tích định tính, định lượng để đưa đến các đề xuất giải pháp, làm cơ sở cho việc ra quyết định giải quyết một vấn đề chính sách.

Để có kỹ năng phân tích chính sách tốt thì nhà phân tích chính sách cần xây dựng, phát triển khả năng nghiên cứu và phân tích vấn đề, thiết kế các giải pháp chính sách để lựa chọn và đưa ra khuyến nghị về các lựa chọn chính sách; khả năng lập luận, tư vấn chiến lược và thuyết phục được nhà hoạch định chính sách về những phân tích của mình.

Mục tiêu của phân tích chính sách

Sản phẩm của phân tích chính sách, thông thường, chính là những lời khuyên (tham mưu, tư vấn chính sách), được thể hiện dưới dạng báo cáo kết quả phân tích.

Có thể có những bản báo cáo phân tích chính sách chỉ mang tính chất tham khảo hoặc không hướng đến việc ban hành, hoặc sửa đổi, thay thế một chính sách theo khuyến nghị.

Tuy nhiên, phần lớn các bản báo cáo phân tích chính sách được thiết kế nhằm mục tiêu đóng góp nâng cao chất lượng và kết quả đạt được của quá trình hoạch định chính sách, hướng tới việc ban hành một chính sách mới, tham gia vào quá trình hình thành, phát triển của một chính sách. Nhờ có quá trình phân tích chính sách mà các phương án chính sách đa dạng được đưa ra để các nhà hoạch định chính sách có được bức tranh toàn cảnh, các góc nhìn đa chiều với nhiều phương án lựa chọn giải quyết vấn đề nảy sinh trong đời sống xã hội. 

Các chủ thể tham gia phân tích chính sách

Giới hạn phạm vi ở Việt Nam, câu trả lời đơn giản hóa, là những chuyên gia, người tư vấn độc lập hoặc đến từ các trường, học viện, cơ quan nghiên cứu; các nhóm lợi ích (hay vận động hành lang, và ở đây được hiểu chung theo nghĩa tích cực, không để (ám) chỉ những “nhóm lợi ích” “tham nhũng chính sách”) [nghiên cứu sâu hơn vấn đề này, có thể tìm hiểu thêm về khái niệm ủng hộ chính sách], truyền thông và dân chúng đều có thể gây ảnh hưởng lên việc hoạch định chính sách; và cũng có thể tiến hành một số hoạt động phân tích chính sách độc lập, ở nhiều cấp độ khác nhau. Đây là nhóm nằm ngoài (bộ máy hành chính) nhà nước/chính phủ (cách hiểu tương đối, không đi sâu vào phân biệt loại hình cơ quan nghiên cứu công lập hay tư nhân; nếu muốn phân biệt cả với các tổ chức nghiên cứu công lập, trường công… thì có thể phân loại theo nhóm không tác động trực tiếp vào quá trình hoạch định chính sách – tuy nhiên, điều này không có nghĩa là mức độ tác động nhỏ).

Cùng với đó, các chuyên viên, công chức chính phủ, Quốc hội, các đại biểu Quốc hội,… cũng tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, và cả phân tích chính sách (PTCS). Vai trò nhóm này thường rất quan trọng, vì họ có ảnh hưởng trực tiếp đến việc xây dựng chương trình làm việc của Quốc hội – cơ quan về nguyên tắc quyết định các chính sách cơ bản, quan trọng của quốc gia. Nhưng không phải tất cả những người tham gia vào quá trình này đều nắm vững về PTCS hoặc được gọi là “có nghề”, mà thường là những bộ phận chuyên môn sâu đảm trách. Các đại biểu Quốc hội hay nhiều chính trị gia thường được gọi là các nhà hoạch định chính sách, nhưng ít khi được xem là nhà PTCS, mặc dù trong số họ có những người là chuyên gia trong lĩnh vực này.

Cho dù không có giới hạn, rào cản, nhưng PTCS rất cần những chuyên gia phân tích chuyên nghiệp. Phạm vi các vấn đề công cộng bao trùm mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Do đó, đòi hỏi cần có nhiều nhà PTCS ở các chuyên ngành khác nhau của các lĩnh vực khoa học tự nhiên, khoa học xã hội…, cũng như sử dụng thành thạo các công cụ phân tích. Đối với các nghiên cứu, phân tích dựa trên bằng chứng, định lượng thì các ứng dụng toán kinh tế, sác xuất thống kê, kinh tế lượng càng trở nên quan trọng. Một phần vì thế mà các chuyên gia phân tích kinh tế thường có vai trò và ảnh hưởng đáng kể đến hoạch định chính sách kinh tế nói riêng và chính sách công nói chung. Ở nhiều quốc gia, người làm nghề PTCS cần đạt được những tiêu chí nhất định trong các thang bảng đánh giá năng lực chính sách nói chung và PTCS nói riêng.

Nhiều người đồng ý rằng, PTCS vừa mang tính khoa học, lại vừa mang tính nghệ thuật. Với mỗi vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường… những người PTCS khác nhau có thể nhìn ở những góc độ quan tâm khác nhau, và đưa ra những giải pháp hoàn toàn khác nhau. Việc lựa chọn giải pháp (của cả người phân tích chính sách và người quyết định chính sách) nhiều khi không chỉ dựa trên số liệu, bằng chứng thu thập được, mà còn dựa vào kinh nghiệm, hay việc đánh giá các yếu tố khác, ví dụ như sự ủng hộ chính trị cho một phương án, thời điểm lựa chọn phương án và thông qua một chính sách…

Hơn nữa, chuyên gia PTCS còn có thể làm cầu nối giữa nghiên cứu khoa học chính sách với quyền lực chính trị (chính quyền). Vì vậy, công việc này đòi hỏi những nhà phân tích vừa chuyên nghiệp, nắm vững chuyên môn, vừa am hiểu thực tế (từ Thực dụng thì có thể sát nghĩa hơn trong nhiều trường hợp).

Sự cần thiết của phân tích chính sách

Mặc dù khu vực tư, các doanh nghiệp và cả người dân cũng có nhu cầu được biết đến các báo cáo phân tích CSC, hoặc đặt hàng phân tích trong nhiều trường hợp, nhưng đối tượng chính mà PTCS hướng tới là khu vực công.

Phân tích chính sách công là cần thiết bởi vì nhà nước với những lợi thế, công cụ, nguồn lực của mình có vai trò rất quan trọng bảo vệ các giá trị dân chủ, tự do, nhân bản, và thúc đẩy các thay đổi tích cực làm cho xã hội ngày một tốt đẹp hơn. Quá trình này dẫn đến nhu cầu ngày càng tăng đối với phân tích chính sách, thông qua đó tìm “trúng” các vấn đề và phương án giải quyết, giúp cho chính phủ (nhà nước) ra quyết định đúng đắn, hợp lý.

Các chính trị gia và (cụ thể là) các đại biểu Quốc hội, những người được gọi là nhà hoạch định chính sách, là những người cần đến những lời khuyên chính sách, mặc dù đại biểu Quốc hội cũng có thể tự mình phân tích chính sách. Các chính trị gia thường xuyên bận rộn, không đủ thời gian để thu thập, xử lý thông tin, nghiên cứu kỹ tài liệu và hiểu bao quát được nhiều lĩnh vực đời sống xã hội vốn ngày càng phức tạp. Vì thế, để tránh những sai lầm có thể xảy ra trong nhiều quyết sách quan trọng, nhất là trước những tình huống “lưỡng nan”, hoặc đơn giản là tránh những “vạ miệng” trước truyền thông và công chúng, thì các nhà chính trị chuyên nghiệp cần phải nghĩ trước khi nói và làm. Họ cần đến những người PTCS chuyên nghiệp, bởi điểm quan trọng của phân tích chính sách cũng chính là suy nghĩ thật kỹ trước khi đưa ra những lời tư vấn, đề xuất. 

Ở Việt Nam, các đại biểu Quốc hội có thể tự mình kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trên thực tế cũng đã có đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền này. Tuy nhiên, vấn đề chất lượng, hiệu quả vẫn được đặt ra, một phần vì thiếu các nguồn lực hỗ trợ và sự quy tụ được các nhà phân tích chuyên nghiệp.

Bên cạnh đó, còn rất nhiều các chủ thể khác có nhu cầu sử dụng sản phẩm PTCS, như các bộ ngành, Chính phủ, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, và kể cả các doanh nghiệp tư nhân như đã nói trên. Đương nhiên, Chính phủ cũng là một chủ thể hoạch định chính sách rất quan trọng trong phạm vi thẩm quyền, và có xu hướng vai trò ngày càng tăng lên. Nhiều dự án luật có xuất phát điểm – sáng kiến từ phía Chính phủ. Vì thế, ban soạn thảo rất cần có sự tham gia của các chuyên gia phân tích chính sách để bảo đảm các đề xuất chính sách gửi sang Quốc hội có chất lượng tốt, dễ được chấp nhận hơn.

Ở Việt Nam hiện nay, đặc trưng quan trọng là Đảng lãnh đạo thông qua nhiều phương thức, trong đó có việc ban hành các văn bản của Đảng chứa đựng những “đường lối, chủ trương, chính sách” của Đảng. Mặc dù đây chưa phải là chính sách công, nhưng “chính sách của Đảng” lại là nguồn quan trọng để hình thành chính sách công, thông qua quá trình thể chế hóa các chủ trương, “chính sách của Đảng” thành chính sách, pháp luật của nhà nước. Do đó, cũng cần phải áp dụng kỹ năng, quy trình phân tích phù hợp để bảo đảm chất lượng “chính sách của Đảng” được ban hành..

Quy trình phân tích chính sách

PTCS cũng được chia ra thành các giai đoạn/bước riêng, có thể gọi là quy trình PTCS, và có các công cụ phân tích phù hợp đối với các lĩnh vực khác nhau, hay được lựa chọn sử dụng cho các mục đích khác nhau. Mặc dù các nghiên cứu thực nghiệm, phân tích định lượng, phân tích dựa trên bằng chứng ngày càng khẳng định vai trò, nhưng nghiên cứu định tính vẫn rất cần thiết và có vai trò riêng, không nên xem nhẹ vì nhiều khi, việc phân tích các số liệu để đi đến các quyết định lựa chọn giải pháp chính sách lại dựa trên kinh nghiệm và sự nhạy cảm chính trị… Vì thế, người PTCS, thay vì phức tạp hóa quá trình thu thập và xử lý dữ liệu, hãy suy nghĩ một cách “phức tạp”.

Quy trình PTCS: Dự báo các mục tiêu và kết quả kỳ vọng, khuyến nghị lựa chọn giải pháp ưu tiên, theo dõi khi thực thi chính sách để từ đó đánh giá thành công hay thất bại của chính sách (Dunn).

Khoa học chính sách hiện nay chưa có sự thống nhất, nhưng tựu chung lại, quy trình PTCS công thường bao gồm các bước sau:

(1) Xác định vấn đề chính sách;

(2) Xác định mục tiêu;

(3) Lựa chọn giải pháp chính sách;

(4) Xác định tiêu chí đánh giá;

(5) Viết báo cáo phân tích.

Kỹ năng xây dựng báo cáo phân tích

Báo cáo phân tích là sản phẩm rất quan trọng, phải phản ánh được đầy đủ quy trình các bước đã thực hiện và kết quả của từng bước, cũng như luận giải phương án chính sách được khuyến nghị lựa chọn sau cùng để giải quyết vấn đề chính sách.

– Đối với từng bước trong quy trình phân tích, cần giải thích rõ mục đích, xác định rõ bối cảnh, các giá trị ưu tiên ngay từ khi bắt đầu.

– Cần định nghĩa rõ vấn đề, tình huống chính sách (hoặc chỉ ra cơ hội), thời điểm cần thiết lựa chọn đưa ra sự can thiệp chính sách.

– Xác định rõ mục tiêu chính sách là gì?

– Phân tích đúng bản chất vấn đề, làm rõ các đối tượng bị tác động.

– Chỉ ra nguyên nhân khách quan và chủ quan

– Giải thích các công cụ, phương pháp phân tích được lựa chọn

– Thể hiện kỹ năng thông qua việc sử dụng số liệu, bằng chứng, vận dụng kiến thức, kinh nghiệm một cách logic, rõ ràng, thuyết phục.

– Đưa ra các phương án giải quyết, phân tích tác động, ưu nhược điểm từng phương án. Lập luận, lựa chọn phương án hợp lý, tối ưu một cách khách quan, không thiên vị, hạn chế tối thiểu cảm tính, chủ quan trong nhận định. Cần dựa trên các tiêu chí đánh giá, chấm điểm cho từng phương án nếu có thể để tăng tính thuyết phục đối với phương án lựa chọn.

– Làm rõ các nguồn lực cần thiết, những thành phần tham gia, thời gian, địa điểm, đối tượng tác động… để việc triển khai thực thi chính sách đạt hiệu quả cao.

– Trình bày với cấu trúc hợp lý, chia đoạn ngắn, hành văn rõ ràng, xúc tích, dễ đọc, dễ hiểu.

– Luôn làm nổi bật các ý quan trọng…

Như vậy, có thể thấy, thông qua báo cáo phân tích, nhà PTCS cần làm cho nhà hoạch định chính sách dễ dàng thấy được “bức tranh toàn cảnh” vấn đề và đưa ra giải pháp cụ thể. Nói cách khác, cần làm rõ bối cảnh, luôn đưa ra các lập luận, phân tích thuyết phục khi cần, tư vấn đầy đủ, luôn đặt mình vào góc nhìn của nhà hoạch định chính sách, chỉ ra các hành động cụ thể để thực thi chính sách hiệu quả.

Phân tích chính sách trong quy trình chính sách

Trong mối quan hệ với quy trình chính sách (hay quy trình hoạch định chính sách), điều cần lưu ý là, không nên hiểu PTCS chỉ là một giai đoạn riêng biệt của quá trình hoạch định chính sách. PTCS cũng không chỉ thu hẹp ở riêng việc đánh giá tác động của (đề xuất) chính sách trong các (dự thảo) văn bản quy phạm pháp luật. PTCS có thể diễn ra, và tác động đến các giai đoạn khác nhau của chu trình chính sách.

Trên thực tế, PTCS thường được chú ý nhiều hơn ở giai đoạn thiết kế, hình thành chính sách trong quy trình hoạch định chính sách. Nhiều học giả, tập trung vào vai trò của PTCS giai đoạn trước khi chính sách được thông qua. PTCS có thể sử dụng nhiều công cụ phân tích khác nhau (ví dụ như phân tích chi phí – lợi ích), hình thành những trường phái phân tích khác nhau, nhưng đều nhằm phân tích cấu trúc vấn đề, xác định được vấn đề chính sách và dự báo đề xuất các giải pháp khả thi, các hành động chính sách có thể… để làm cơ sở cho việc ra quyết định thông qua chính sách.

Tuy nhiên, PTCS ở giai đoạn sau, khi chính sách đã được thông qua cũng có vai trò quan trọng trong việc giám sát, đánh giá kết quả quá trình thực thi chính sách và có thể dẫn tới sự thay đổi chính sách.

Ở đây cần lưu ý là có nhiều điểm chưa thống nhất giữa việc phân loại PTCS như kể trên, cũng như sự phân biệt giữa PTCS với đánh giá chính sách công. Dù gọi tên như thế nào, hoặc coi Đánh giá chính sách dưới góc độ là một giai đoạn trong quy trình chính sách công, hay là một phương pháp phân tích, đánh giá chương trình chính sách cụ thể, thì cả PTCS và đánh giá chính sách cũng đều có thể sử dụng những phương pháp thiết kế nghiên cứu và các công cụ phân tích tương tự nhau trong từng giai đoạn để xử lý thông tin đã có về kết quả thực hiện chính sách, nhằm so sánh với những dự báo, kỳ vọng trước đó (khi chưa thông qua chính sách), và làm cơ sở đánh giá hiệu quả của chính sách trên thực tế. Ngoài ra, kết quả phân tích, đánh giá cũng là cơ sở đầu vào để có thể tiếp tục một quy trình PTCS mới. Về vấn đề này, có thể nghiên cứu thêm về khái niệm đánh giá chính sách để có cái nhìn đầy đủ hơn.

Thêm nữa, PTCS tiến hành ở các giai đoạn khác nhau của quy trình chính sách cũng có thể có các kết quả khác biệt về cùng một tình huống vấn đề công cộng.

Sau cùng, nhưng quan trọng, là để việc hoạch định chính sách công được thuyết phục, chính sách công được thông qua một cách thuyết phục, và thực thi thuyết phục, thì trước tiên cần phải có những bản báo cáo phân tích chính sách công thuyết phục.

Nguyễn Anh Phương

Gợi ý trích dẫn:

Nguyễn Anh Phương 2015, Phân tích chính sách công, https://chinhsach.vn/phan-tich-chinh-sach-cong/, truy cập ngày …/…/…

Tài liệu tham khảo

[1] Dunn, W (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson.

– Walter Williams, Social Policy Research and Analysis, New York: American Elsevier, 1971

– William N. Dunn, Public Policy Analysis (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1981)

– Mintrom, M (2012), Contemporary policy analysis, Oxford University Press.