Nhập môn Phân tích chính sách

Phân tích chính sách là gì?

Phân tích chính sách (Policy analysis) là một nội dung quan trọng trong nghiên cứu và ứng dụng khoa học chính sách. Có nhiều định nghĩa khác nhau về phân tích chính sách. 

Theo William Dunn: “Phân tích chính sách là một quy trình điều tra đa ngành nhằm tạo ra, đánh giá phản biện, và truyền đạt, kết nối thông tin chính sách thích hợp. Là một phương thức giải quyết vấn đề, phân tích chính sách dựa trên các lý thuyết, phương pháp khoa học xã hội, và xác định những giải pháp để khắc phục các vấn đề thực tiễn”.

Cũng có thể hiểu, phân tích chính sách là một quá trình thu thập, xử lý thông tin thông qua các công cụ phân tích định tính, định lượng để đưa đến các đề xuất giải pháp, làm cơ sở cho việc ra quyết định giải quyết một vấn đề chính sách.

Sản phẩm của phân tích chính sách (thông thường) chính là những lời khuyên (tham mưu, tư vấn chính sách), thường được thể hiện dưới dạng báo cáo phân tích.

• Xem: Quy trình hoạch định chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp
• Xem: Một số vấn đề của nghiên cứu chính sách và ứng dụng lập pháp ở Việt Nam
• Xem: Hoạch định chính sách ở Việt Nam: Một số vấn đề cần lưu ý

Ai đưa ra “lời khuyên”?

Giới hạn phạm vi ở Việt Nam, câu trả lời đơn giản hóa, là những chuyên gia, người tư vấn độc lập hoặc đến từ các trường, học viện, cơ quan nghiên cứu; các nhóm lợi ích (hay vận động hành lang, và ở đây được hiểu chung theo nghĩa tích cực, không để (ám)chỉ những “nhóm lợi ích” “tham nhũng chính sách”) [nghiên cứu sâu hơn vấn đề này, có thể tìm hiểu thêm về khái niệm ủng hộ chính sách], truyền thông và dân chúng đều có thể gây ảnh hưởng lên việc hoạch định chính sách; và cũng có thể tiến hành một số hoạt động phân tích chính sách ở nhiều cấp độ khác nhau. Đây là nhóm nằm ngoài (bộ máy hành chính) nhà nước/chính phủ (cách hiểu tương đối, không đi sâu vào phân biệt loại hình cơ quan nghiên cứu công lập hay tư nhân; nếu muốn phân biệt với các tổ chức nghiên cứu công lập, trường công… thì có thể phân loại theo nhóm không tác động trực tiếp vào quá trình hoạch định chính sách).

Cùng với đó, các chuyên viên, công chức chính phủ, quốc hội, các đại biểu quốc hội,… cũng tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, và cả phân tích chính sách (PTCS). Vai trò nhóm này thường rất quan trọng vì họ có ảnh hưởng trực tiếp đến việc lên nghị trình của Quốc hội, cơ quan về nguyên tắc quyết định các chính sách cơ bản, quan trọng của quốc gia. Nhưng không phải tất cả những người tham gia vào quá trình này đều nắm vững về PTCS hoặc được gọi là “có nghề”, mà thường là những bộ phận chuyên môn sâu đảm trách. Các đại biểu Quốc hội hay nhiều chính trị gia là nhà hoạch định chính sách, nhưng ít khi được gọi là nhà PTCS, mặc dù trong số họ có những người là chuyên gia.

Cho dù không có giới hạn, rào cản, nhưng PTCS rất cần những chuyên gia phân tích chuyên nghiệp. Phạm vi các vấn đề công cộng bao trùm mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Do đó, đòi hỏi cần có nhiều nhà PTCS ở các chuyên ngành khác nhau của các lĩnh vực khoa học tự nhiên, khoa học xã hội…, cũng như sử dụng thành thạo các công cụ phân tích. Đối với các nghiên cứu, phân tích dựa trên bằng chứng, định lượng thì các ứng dụng toán kinh tế, sác xuất thống kê càng trở nên quan trọng. Một phần vì thế mà các chuyên gia phân tích kinh tế thường có vai trò và ảnh hưởng đáng kể đến hoạch định chính sách kinh tế nói riêng và chính sách công nói chung.

Nhiều người đồng ý rằng, PTCS vừa mang tính khoa học, lại vừa mang tính nghệ thuật. Với mỗi vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường… những người PTCS khác nhau có thể nhìn ở những góc độ quan tâm khác nhau, và đưa ra những lựa chọn giải pháp hoàn toàn khác nhau, dựa trên những phân tích và cả sự trải nghiệm.

Hơn nữa, chuyên gia PTCS còn có thể làm cầu nối giữa nghiên cứu khoa học chính sách với quyền lực chính trị (chính quyền). Vì vậy, công việc này đòi hỏi những nhà phân tích vừa chuyên nghiệp, nắm vững chuyên môn, vừa am hiểu thực tế (từ Thực dụng thì có thể sát nghĩa hơn trong nhiều trường hợp).

Ai cần những “lời khuyên”?

Mặc dù khu vực tư, các doanh nghiệp và cả người dân cũng có nhu cầu được biết đến các báo cáo phân tích chính sách công, hoặc đặt hàng phân tích trong nhiều trường hợp, nhưng đối tượng chính mà phân tích chính sách hướng tới là khu vực công.

Trước hết, các chính trị gia và (cụ thể là) các đại biểu Quốc hội, những người được gọi là nhà hoạch định chính sách, là những người cần đến những lời khuyên chính sách, mặc dù đại biểu Quốc hội cũng có thể tự mình phân tích chính sách. Ở Việt Nam, các đại biểu Quốc hội có thể tự mình kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và trên thực tế cũng đã có đại biểu Quốc hội thực hiện sáng quyền này. Tuy nhiên, vấn đề chất lượng, hiệu quả vẫn được đặt ra, một phần vì thiếu các nguồn lực hỗ trợ và sự quy tụ được các nhà phân tích chuyên nghiệp. 

Bên cạnh đó, còn rất nhiều các chủ thể khác có nhu cầu sử dụng sản phẩm PTCS, như các bộ ngành, Chính phủ, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, và kể cả các doanh nghiệp tư nhân như đã nói trên. Đương nhiên, Chính phủ cũng là một chủ thể hoạch định chính sách rất quan trọng, và có xu hướng vai trò ngày càng tăng lên hiện nay. Kéo theo đó là nhu cầu sử dụng các chuyên gia và báo cáo PTCS của họ cũng ngày càng tăng lên.

Ở Việt Nam hiện nay, Đảng có thể ban hành các văn bản của Đảng trong đó chứa đựng “đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng”. Mặc dù đây chưa phải là chính sách công nhưng lại là nguồn rất quan trọng hình thành chính sách công. Do đó, trước khi ban hành các nội dung quan trọng này, nên/cần tiến hành các hoạt động phân tích, đánh giá tương tự như quy trình PTCS nói chung.

• Xem: Chính sách, chính sách công và khoa học chính sách

Phân tích chính sách như thế nào?

PTCS cũng được chia ra thành các giai đoạn/bước riêng (có thể gọi là quy trình phân tích chính sách), và có các công cụ phân tích phù hợp đối với các lĩnh vực khác nhau, hay được lựa chọn sử dụng cho các mục đích khác nhau. Mặc dù phân tích định lượng, phân tích dựa trên bằng chứng ngày càng khẳng định vai trò, nhưng nghiên cứu định tính vẫn rất cần thiết và có vai trò riêng, không nên xem nhẹ vì nhiều khi, việc phân tích các số liệu để đi đến các quyết định lựa chọn giải pháp chính sách lại dựa trên kinh nghiệm và sự nhạy cảm chính trị…

Khoa học chính sách hiện nay chưa có sự thống nhất về các giai đoạn của (quy trình) PTCS. Nhưng tựu chung lại, thường bao gồm các việc sau:

(1) xác định vấn đề chính sách;

(2) xác định mục tiêu;

(3) lựa chọn giải pháp chính sách;

(4) xác định tiêu chí đánh giá;

(5) viết báo cáo phân tích.

Phân tích chính sách trong quy trình chính sách

Đối với Việt Nam, điều cần lưu ý là, không nên hiểu PTCS chỉ là một giai đoạn riêng biệt của quá trình hoạch định chính sách. PTCS cũng không chỉ thu hẹp ở việc đánh giá tác động của (đề xuất) chính sách trong các (dự thảo) văn bản quy phạm pháp luật. PTCS có thể diễn ra, và tác động đến các giai đoạn khác nhau của chu trình chính sách.

Trên thực tế, PTCS thường được chú ý nhiều hơn ở giai đoạn thiết kế, hình thành chính sách trong quy trình hoạch định chính sách. Nhiều học giả, tập trung vào vai trò của PTCS giai đoạn trước khi chính sách được thông qua. PTCS có thể sử dụng nhiều công cụ phân tích khác nhau (ví dụ như phân tích chi phí – lợi ích), hình thành những trường phái phân tích khác nhau, nhưng đều nhằm phân tích cấu trúc vấn đề, xác định vấn đề chính sách và dự báo đề xuất các giải pháp khả thi, các hành động chính sách có thể… để làm cơ sở cho việc thông qua chính sách.

Tuy nhiên, PTCS ở giai sau, khi chính sách đã được thông qua cũng có vai trò quan trọng trong việc giám sát, đánh giá kết quả quá trình thực thi chính sách và có thể dẫn tới sự thay đổi chính sách.

Có nhiều điểm chưa thống nhất giữa việc phân loại PTCS như kể trên cũng như phân biệt giữa PTCS với đánh giá chính sách. Dù gọi tên như thế nào, hoặc coi Đánh giá chính sách dưới góc độ là một giai đoạn trong quy trình chính sách, hay là một phương pháp phân tích, đánh giá chương trình chính sách cụ thể, thì cả PTCS và ĐGCS cũng đều thiết kế nghiên cứu và sử dụng các công cụ phân tích tương tự để xử lý thông tin đã có về kết quả thực hiện chính sách, nhằm so sánh với những dự báo, kỳ vọng trước đó (khi chưa thông qua chính sách), và làm cơ sở đánh giá hiệu quả của chính sách trên thực tế. Ngoài ra, kết quả phân tích, đánh giá cũng là cơ sở đầu vào để có thể tiếp tục một quy trình PTCS mới.

Thêm nữa, PTCS ở các giai đoạn khác nhau của quy trình chính sách cũng có thể có các kết quả khác biệt về cùng một tình huống vấn đề công cộng.

Sau cùng, nhưng quan trọng, là để việc hoạch định chính sách được thuyết phục, chính sách được thông qua một cách thuyết phục, và thực thi thuyết phục, thì trước tiên cần phải có những bản phân tích chính sách thuyết phục.

Nguyễn Anh Phương