Cải cách hành chính là gì?
Administrative Reform/Public Administration Reform.
1. Khái niệm cải cách hành chính
Theo giáo sư Gerald E. Caiden định nghĩa: Cải cách hành chính là sự tác động có chủ đích nhằm biến đổi nền hành chính để vượt qua “sức ỳ” (the artificial inducement of administrative transformation against resistance), sự cản trở của hệ thống hành chính quan liêu, vốn có xu hướng bảo thủ.
Christopher Pollitt và Geert Bouckaert định nghĩa: Cải cách hành chính là những thay đổi có chủ đích đối với cấu trúc (tổ chức bộ máy) và quy trình (thủ tục) của các tổ chức khu vực công với mục tiêu làm cho chúng vận hành tốt hơn theo một ý nghĩa nào đó (Deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to run better).
Theo UNDP: Cải cách hành chính công là việc cải thiện bộ máy nhà nước để có thể cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu quả, minh bạch và có trách nhiệm giải trình đối với công dân (Public Administration Reform is about improving the machinery of government so that it can provide public services effectively, transparently, and accountably to its citizens).
Như vậy, cải cách hành chính không chỉ nhằm tinh gọn bộ máy, mà là nâng cao chất lượng dịch vụ công được cung cấp cho người dân.
Nội dung cải cách hành chính trong mô hình Quản lý công mới (New Public Management – NPM) là việc áp dụng các nguyên tắc quản trị của khu vực tư nhân (doanh nghiệp) vào khu vực nhà nước. Trọng tâm là tư nhân hóa, khoán việc, đánh giá theo kết quả (KPIs), và coi công dân là “khách hàng” (Customer-oriented).
Trong khi đó, mô hình Quản trị nhà nước tốt (Good Governance), xuất hiện sau năm 2000 do World Bank và UN khởi xướng, không chỉ chú trọng vào hiệu quả mà còn nhấn mạnh vào tính minh bạch (Transparency), trách nhiệm giải trình (Accountability), tính bao trùm (Inclusiveness) và pháp quyền (Rule of Law).
Tóm lại, cải cách hành chính là một quá trình biến đổi có chủ đích để (1) Tái cấu trúc bộ máy nhà nước (Structures); (2) Tối ưu hóa quy trình làm việc (Processes); (3) Đổi mới tư duy của đội ngũ công chức (Human resources), nhằm mục đích cung cấp dịch vụ công chất lượng cao, minh bạch và có trách nhiệm giải trình hơn đối với người dân và xã hội.
2. Cải cách hành chính hiệu quả
Xét riêng việc cung cấp dịch vụ hành chính công, như đã biết, vốn mang tính độc quyền của nhà nước. Tuy nhiên, khi các quy trình được thực hiện thủ công, luôn có nguy cơ xuất hiện sự thiếu minh bạch và lạm dụng quyền lực công và trục lợi (rent-seeking) của chuyên viên trong quá trình giải quyết thủ tục hành chính. Điều này làm cho chi phí giao dịch (transaction costs) của người dân và doanh nghiệp tăng lên rất cao.
Trong quản trị công, chi phí giao dịch thường được gọi là gánh nặng hành chính (Administrative Burdens) hoặc chi phí tuân thủ (Compliance Costs). Để đo lường chính xác các chi phí này thay vì chỉ ước lượng cảm tính, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và Liên minh Châu Âu (EU) đã áp dụng một khung đo lường thống nhất gọi là Mô hình Chi phí tiêu chuẩn (Standard Cost Model – SCM). Mô hình này không đo lường bản thân nội dung của luật, mà đo lường chi phí của các thủ tục giấy tờ và quy trình mà người dân, doanh nghiệp phải trải qua để tuân thủ luật đó, bao gồm:
- Chi phí thời gian (Time Costs)
Đây là tiêu chí quan trọng nhất nhưng thường bị các hệ thống hành chính truyền thống bỏ qua, bao gồm:
Thời gian tìm hiểu quy định, đọc hướng dẫn;
Thời gian thu thập dữ liệu, trích xuất tài liệu từ các cơ quan khác để làm hồ sơ;
Thời gian điền biểu mẫu;
Thời gian đi lại, xếp hàng, chờ đợi tại cơ quan một cửa;
Cách quy đổi: Tổng thời gian này nhân với mức lương trung bình của người đi làm thủ tục để ra chi phí cơ hội.
- Chi phí tài chính trực tiếp (Direct Financial Costs)
Đây là những khoản tiền có biên lai, hóa đơn rõ ràng mà người dân, doanh nghiệp phải nộp trực tiếp cho nhà nước để thực hiện giao dịch: Lệ phí xử lý hồ sơ; Phí cấp phép, phí duy trì; Các loại thuế… đi kèm với thủ tục.
- Chi phí phát sinh/Bên ngoài (External Costs)
Chi phí in ấn, sao y bản chính, công chứng; Chi phí thuê chuyên gia tư vấn, luật sư, hoặc dịch vụ kế toán để diễn giải các “thủ tục con” phức tạp; Chi phí bưu chính hoặc chi phí đầu tư phần mềm chuyên dụng (chữ ký số, phần mềm khai thuế).
- Chi phí phi chính thức (Informal Costs/Bribes)
Dù SCM nguyên bản không đưa hối lộ vào công thức chính thức, nhưng Ngân hàng Thế giới (World Bank) và Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) luôn coi đây là một loại chi phí giao dịch tại các nước đang phát triển: Chi phí “bôi trơn” (speed money) để được giải quyết đúng hạn hoặc xếp hàng trước; Chi phí “trà nước” để tránh bị công chức dùng thẩm quyền tùy nghi (D) bắt bẻ hồ sơ…
Ngoài ra, còn có khái niệm chi phí tâm lý “Sludge”, là sự bực bội, căng thẳng, và cảm giác bị tước đoạt khi phải đối diện với các quy trình thủ tục quá phức tạp hoặc vô lý, khiến nhiều người từ bỏ quyền lợi hợp pháp của mình.
Vì vậy, cải cách hành chính hiệu quả trong kỷ nguyên số không chỉ đơn thuần là “tin học hóa” hay giảm bớt thủ tục, giấy tờ, mà cần tái thiết kế lại phương thức vận hành bộ máy hành chính nhà nước để giảm các chi phí này.
2.1. Tham nhũng trong hệ thống hành chính
Giáo sư Robert Klitgaard (Đại học Harvard) đã hệ thống hóa nguồn gốc của tham nhũng qua công thức:
C = M + D – A.
Corruption (Tham nhũng) = Monopoly (Độc quyền) + Discretion (Thẩm quyền tuỳ nghi) –Accountability (Trách nhiệm giải trình).
Robert Klitgaard khẳng định: Tham nhũng bằng độc quyền cộng với thẩm quyền tùy nghi, trừ đi trách nhiệm giải trình (Corruption equals monopoly plus discretion minus accountability). Tham nhũng xuất hiện khi một tổ chức hoặc cá nhân có quyền độc quyền đối với một hàng hóa/dịch vụ, có quyền tùy ý quyết định ai sẽ nhận được nó và nhận được bao nhiêu, và không phải chịu trách nhiệm giải trình (when an organization or person has monopoly power over a good or service, has the discretion to decide who will receive it and how much that person will get, and is not accountable).
Đối với việc cung cấp dịch vụ hành chính công, số hóa không thể loại bỏ sự độc quyền của nhà nước, nhưng có thể triệt tiêu Thẩm quyền tùy nghi (D) và tối đa hóa Trách nhiệm giải trình (A).
2.2. “Số hóa” để phòng chống tham nhũng
Trong một báo cáo của World Bank (World Development Report: Digital Dividends) đã chỉ rõ, bằng cách tự động hóa các nhiệm vụ thường quy và giảm thiểu thẩm quyền tùy nghi của công chức, công nghệ kỹ thuật số có thể hạn chế cơ hội tham nhũng và trục lợi. Các nền tảng Chính phủ điện tử… để lại dấu vết kỹ thuật số giúp dễ dàng kiểm toán các quyết định và theo dõi dòng tiền (By automating routine tasks and reducing the discretion of bureaucrats, digital technologies can limit opportunities for corruption and rent-seeking. E-government platforms… leave a digital trail that makes it easier to audit decisions and track the flow of funds).
Để cải cách thực sự hiệu quả, quy trình số hoá phải dựa trên 3 nguyên tắc cốt lõi:
(1) Tái thiết kế trước khi tự động hóa
Chuyển đổi số không phải là “bê nguyên” một quy trình thủ công hiện có, rườm rà, đầy thủ tục/giấy phép con lên môi trường mạng. Có thể tham khảo Bill Gates đã có nhận định là: Quy tắc đầu tiên của bất kỳ công nghệ được sử dụng nào, là tự động hóa áp dụng cho một hoạt động hiệu quả sẽ làm tăng vọt hiệu quả. Quy tắc thứ hai là tự động hóa áp dụng cho một hoạt động kém hiệu quả sẽ làm phóng đại sự kém hiệu quả đó (The first rule of any technology used in a business is that automation applied to an efficient operation will magnify the efficiency. The second is that automation applied to an inefficient operation will magnify the inefficiency).
Vì thế, điều quan trọng là Nhà nước phải liên tục rà soát, cắt bỏ các “giấy phép con” không cần thiết và tinh gọn quy trình thủ tục, tối ưu quy trình trước khi số hoá.
(2) Chỉ cung cấp dữ liệu một lần
Để giảm chi phí giao dịch cho người dân, Liên minh Châu Âu (EU) đã đưa nguyên tắc “Once-Only”, trở thành cốt lõi trong Kế hoạch hành động Chính phủ Điện tử, đó là: Hệ thống hành chính công phải bảo đảm rằng công dân và doanh nghiệp chỉ cung cấp cùng một thông tin một lần duy nhất cho chính quyền. Các cơ quan hành chính phải tuân thủ quy tắc bảo vệ dữ liệu và tự thao tác tái sử dụng dữ liệu nội bộ để không tạo thêm gánh nặng nào cho công dân và doanh nghiệp (Public administrations should ensure that citizens and businesses supply the same information only once to a public administration. Public administration offices take action if permitted to internally re-use this data, in due respect of data protection rules, so that no additional burden falls on citizens and businesses – EU eGovernment Action Plan).
Như vậy, khi đã có hệ thống các cơ sở dữ liệu quốc gia liên thông (interoperability) về dân cư, đất đai, thuế,… công chức không được phép yêu cầu người dân nộp thêm bản sao hay giấy xác nhận.
(3) Loại bỏ khâu trung gian
Chuyển đổi số cho phép người dân tương tác trực tiếp với hệ thống máy chủ (Cổng dịch vụ công trực tuyến) thay vì phải nộp hồ sơ qua một chuyên viên tiếp nhận. Khi hệ thống máy tính tự động đối chiếu dữ liệu và trả kết quả, yếu tố “xin – cho” bị loại bỏ hoàn toàn.
Như vậy, trong nền hành chính truyền thống việc cung cấp dịch vụ hành chính công phụ thuộc chính vào con người và hệ thống thủ tục, giấy tờ vật lý thì chuyên viên thực thi dễ có nhiều thẩm quyền trong việc tuỳ nghi diễn giải quy định, phát sinh thủ tục/giấy phép con); Chi phí thủ tục cao trong khi tính minh bạch thấp.
Trong khi đó, trong nền quản trị kỷ nguyên số (Digital Governance): với quy trình tự động, dữ liệu số hoá, thẩm quyền tuỳ nghi của chuyên viên bị triệt tiêu, chi phí giao dịch thấp và tính minh bạch cao nhờ dấu vết kỹ thuật số (Audit trail) rõ ràng, thời gian thực.
Chính vì thế, ứng dụng hiệu quả công nghệ trong kỷ nguyên số sẽ giúp loại bỏ “thẩm quyền tùy nghi” của công chức thông qua các quy trình được mã hóa chặt chẽ, giảm chi phí thủ tục, tăng cường phòng chống tham nhũng trong hệ thống cơ quan hành chính, góp phần nâng cao hiệu quả cải cách hành chính công.
Nguyễn Anh Phương
Tài liệu tham khảo:
Caiden, G. E. (1969). Administrative Reform. Chicago: Aldine Publishing Company.
Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2011). Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State (3rd ed.). Oxford University Press.
UNDP (2015). Public Administration Reform Practice Note. United Nations Development Programme.
World Bank (2000). Reforming Public Institutions and Strengthening Governance. Washington, D.C.: World Bank.
Leave a Reply