Chu trình hoạch định chính sách (Policy Process), hay mô hình các giai đoạn chính sách (Policy Stages Model), hay gọi ngắn gọn là chu trình chính sách (Policy Cycle) có lẽ là một trong những nội dung lý thuyết vừa rất quan trọng, vừa có tính ứng dụng cao trong thực hành, nhưng lại chịu nhiều phê phán, gây tranh cãi và hiểu nhầm mang tính kinh điển trong nghiên cứu chính sách.
Hiện nay là thời điểm các bạn sinh viên bước vào kỳ nghỉ hè; và lại chuẩn bị có những sinh viên ngành chính sách công khoá mới sẽ bắt đầu với những bài học nhập môn quan trọng. Vì vậy, câu chuyện chính sách lần này đương nhiên dành ưu tiên cho các bạn. Đây cũng là bài viết “độc quyền” (tác giả giữ bản quyền 
) cho chinhsach.vn, với tham vọng là góp phần tìm một lời giải đáp hợp lý, thuyết phục cho câu hỏi: Tại sao mô hình hoạch định chính sách theo giai đoạn, vốn “bị hiểu nhầm” là của Harold Lasswell, người sáng lập ngành khoa học chính sách, vẫn còn hữu ích và cần thiết, trong khi nhiều học giả đã phê phán mô hình này chỉ có tính mô tả, giản đơn, thậm chí đã từng bị cho là cản trở sự phát triển của khoa học chính sách?
1. Lasswell và 7 chức năng của quá trình ra quyết định
Trước tiên, Harold Lasswell, người được coi là “cha đẻ” của khoa học chính sách, khẳng định, ngành khoa học chính sách nghiên cứu một cách hệ thống về quá trình hoạch định chính sách và các kiến thức liên quan trong quá trình này.
Khoa học chính sách có cách tiếp cận đa ngành, định hướng vấn đề (Problem-oriented), định hướng theo bối cảnh và hướng đến các chuẩn mực giá trị vì hạnh phúc và phẩm giá của con người – khoa học chính sách của nền dân chủ (Policy Science of Democracy).
Cũng chính Lasswell, vào năm 1956, đã hệ thống hóa 7 chức năng cần thực hiện của quá trình ra quyết định (Seven functions of the decision process). Trong đó, ông mô tả các hoạt động cần thiết để một chính sách có thể vận hành trong nền dân chủ. Lasswell nhìn nhận các chức năng này mang tính phân tích (Functional Analysis), hơn là mô tả một tiến trình thời gian, bao gồm:
- Thu thập thông tin (Intelligence): Thu thập, xử lý và phổ biến thông tin và dữ liệu nghiên cứu để hiểu rõ các vấn đề xã hội;
- Vận động/Quảng bá/Thúc đẩy (Promotion): Các nhóm lợi ích và các chủ thể chính trị ủng hộ các giải pháp cụ thể hoặc các phương án chính sách thay thế;
- Quy định (Prescription): Xây dựng và chính thức thông qua một phương án chính sách/hành động cụ thể;
- Áp dụng (Invocation): Áp dụng (tạm thời) các quy định đã thiết lập vào một tình huống cụ thể;
- Ứng dụng/Thực thi (Application): Thực thi chính sách một cách chính thức bởi bộ máy hành chính và các cơ quan nhà nước (áp dụng đầy đủ vào cuộc sống).
- Kết thúc (Termination): Kết thúc chính sách khi đạt được mục tiêu, hoặc bị hủy bỏ và thay thế.
- Thẩm định/Đánh giá (Appraisal): Xem xét mức độ thành công hay thất bại, hiệu quả và kết quả tổng thể của chính sách.
Như vậy, điều đáng lưu ý là Lasswell không gọi đây là “chu trình chính sách” (Policy Cycle), mà ông gọi đây là: 7 chức năng của quá trình ra quyết định.
Weible & Cairney (2022) đã “minh oan” cho Lasswell rằng, 7 danh mục phân tích chức năng (năm 1956) của Lasswell thường bị hiểu nhầm thành “chu trình chính sách” hoặc “phỏng đoán theo giai đoạn”… Chính vì sự hiểu nhầm một cách phổ biến đó, nhiều học giả sau này mặc nhiên cho rằng chính Lasswell là người đề xuất “chu trình chính sách” – một mô hình tuyến tính, tuần tự. Trong khi trên thực tế, Weible & Cairney khẳng định, Lasswell đã nhìn nhận các chức năng này như một hệ thống tương tác, năng động, nơi quy trình không nhất thiết phải là tuyến tính (the process is not necessarily linear), mà có thể diễn ra đồng thời, chồng chéo.
2. Chu trình hoạch định chính sách theo giai đoạn
Chu trình hoạch định chính sách phổ biến
Như đã nói trên, kể từ sau khi Lasswell giới thiệu 7 chức năng quyết định, thì các học giả kế cận (như Charles O. Jones, Anderson, deLeon…) đã dần làm cho nó bị “biến tướng”, (hoặc nói một cách thận trọng hơn, là đơn giản hoá và vận dụng vào nghiên cứu chính sách) về ý nghĩa và cách sử dụng, và sau đó trở thành mô hình Chu trình hoạch định chính sách công với các giai đoạn tuyến tính. Mô hình chu trình chính sách đã phát triển với nhiều biến thể, và sau đó được chấp nhận rộng rãi, được đưa vào các giáo trình chính sách công, với một quy trình 5 bước phổ biến, bao gồm:
(1) Lập chương trình nghị sự;
(2) Xây dựng chính sách;
(3) Thông qua chính sách;
(4) Thực thi chính sách;
(5) Đánh giá chính sách
Bị phê phán
Mặc dù bị hiểu nhầm đến mức trở thành “sự thật mặc định” (default truth) rằng đây là mô hình của Lasswell, “cha đẻ” của ngành khoa học chính sách, nhưng nhiều học giả chính sách công sau này đã nghiên cứu và đưa ra nhiều phê phán đối với mô hình này, nổi bật nhất có thể kể ra là Paul Sabatier, tác giả của Khung Liên minh vận động chính sách nổi tiếng. Các phê phán đó là:
– Mô hình chu trình hoạch định chính sách theo giai đoạn có bản chất tuyến tính và tuần tự, cứng nhắc, thiếu tính thực tiễn. Sabatier cho rằng mô hình giai đoạn (Stages model) như là một “cái bẫy nhận thức” (Cognitive trap) khiến cho nhiều người lầm tưởng hoạch định chính sách diễn ra theo từng bước tuần tự. Trong khi trên thực tế, quá trình chính sách không phải tuần tự hết bước này mới chuyển sang bước sau, mà thường lặp đi lặp lại, có bước bị bỏ qua, hoặc diễn ra đồng thời nhiều bước.
– Thiếu vắng các động lực nhân quả: Sabatier gọi đây là mô hình “Phỏng đoán theo giai đoạn” (Stages heuristic), nó không phải là một lý thuyết nhân quả (causal theory), không chính xác về mặt mô tả, và hoàn toàn không có tính lý thuyết.
– Đơn giản hóa: Mô hình này đã lược bỏ, che lấp thực tế là quá trình hoạch định chính sách liên quan đến rất nhiều chủ thể cả trong và ngoài khu vực nhà nước, với các giá trị, lợi ích và hệ tư tưởng khác nhau; cũng như những tranh luận chuyên môn, kỹ thuật trong việc xây dựng, quyết định lựa chọn phương án chính sách của giới chuyên gia và các chính trị gia…
3. Đi tìm sự hợp lý
Tranh luận để phát triển
Cần khẳng định ngay một điều, Sabatier không hề nhắm vào cá nhân Lasswell, mà ông cần phải phản biện, phê phán mô hình được coi là “di sản” của Lasswell, nhưng không phải là phá bỏ nền móng, mà là để chứng minh rằng ngành khoa học chính sách công đã phát triển vững chắc và trưởng thành, với hàng loạt các lý thuyết nền tảng, giải thích được lý do vì sao chính sách thay đổi, như lý thuyết Multiple Streams Framework của Kingdon, Lý thuyết Thể chế của Ostrom, Khung Liên minh vận động – ACF của chính Sabatier.
Sabatier và Lasswell là đại diện cho những thế hệ khác nhau cùng xây dựng và phát triển khoa học chính sách. Nếu không có nền móng từ mô hình các giai đoạn hoạch định chính sách, dù được phát triển sai lệch so với phiên bản gốc, sẽ không có những khung lý thuyết phức tạp và sắc bén hiện nay.
Hai cách tiếp cận về chu trình hoạch định chính sách
Tuy nhiên, Sabatier (và nhiều học giả khác) không phủ nhận chu trình chính sách theo nghĩa không hề có các bước/giai đoạn trên thực tế, mà ông phê phán rằng “mô hình” này không phải là một lý thuyết giải thích về quá trình hoạch định chính sách. Chu trình chính sách (Policy Process/Stages Heuristic) mà Sabatier và các học giả phê phán, là vì không phản ánh được thực tế diễn ra trong đời sống với các vấn đề xã hội, cách mà ý tưởng nảy sinh, các liên minh lợi ích vận động, các đối tượng chính sách phản hồi, tương tác… Quy trình này không giải thích được vì sao chính sách thành công, thất bại, hay thay đổi? Tại sao một vấn đề lại vào được chương trình nghị sự? Tại sao nhiều đề xuất chính sách không được thông qua?
Nhưng trong thực hành quản trị nhà nước và xây dựng chính sách, pháp luật quốc gia, chu trình hoạch định chính sách theo giai đoạn không những không bị “vứt bỏ”, mà có thể nói, ở mức độ nhất định còn được thể chế hóa (institutionalized) thành các quy định pháp luật, làm cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và văn bản quy phạm pháp luật. Hoặc nói một cách thận trọng, mô hình này phù hợp, tương đồng với một quy trình pháp lý được áp dụng trong thực tiễn.
Bởi vì, để ban hành một chính sách hoặc một đạo luật, cần có những trình tự, thủ tục. Bộ máy hành chính, các cơ quan nhà nước cũng vận hành với các trình tự, thủ tục. Cho nên, xét về thực tiễn quản trị, quy trình hoạch định chính sách là có thật. Và có thể được phát triển dựa trên chính chu trình hoạch định chính sách theo giai đoạn. Đây là quy trình thủ tục (Procedural/Legal Process). Một dự luật trở thành luật bắt buộc phải trải qua trình tự pháp lý với các bước như soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thảo luận, thông qua. Một chính sách, một dự án luật khi đã được thông qua thì sẽ được triển khai. Đó không phải là quan hệ nhân quả theo nghĩa Sabatier đang tìm kiếm về mặt lý thuyết. Nhưng đó là quan hệ thể chế (Institutional sequence).
Cần mở rộng thêm, về những lý do mà các quốc gia đều có quy trình xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật là vì:
– Tính chính danh (Legitimacy): Người dân và xã hội cần một cái nhìn trực quan, dễ hiểu về việc chính quyền đang làm gì. Quy trình các bước/giai đoạn giúp giải trình về việc các cơ quan nhà nước đang tuân thủ quy trình dân chủ.
– Khả năng quản trị sự phức tạp và phù hợp với tổ chức bộ máy nhà nước: Trong thực tế, mỗi giai đoạn hoạch định chính sách gắn với thẩm quyền và một (số) cơ quan chịu trách nhiệm chính. Ví dụ, Quốc hội làm luật, còn cơ quan hành pháp thực thi luật.
– Khả năng giám sát và trách nhiệm giải trình: Việc chia nhỏ quy trình thành các giai đoạn giúp việc kiểm tra, giám sát trở nên dễ dàng hơn. Khâu nào sai, khâu đó phải chịu trách nhiệm.
– Sự ổn định của thể chế (Institutional Stability): Chính sách, pháp luật cần bảo đảm tính ổn định và có thể dự báo. Ngay cả trong kỷ nguyên số hiện nay, nếu nhà nước ứng dụng trí tuệ nhân tạo để liên tục “tối ưu hóa” chính sách mà không tuân thủ trình tự, thủ tục luật định thì xã hội sẽ bị rối loạn theo thuật toán.
Như vậy, có thể nói, các phê phán đối với chu trình chính sách (Policy Cycle) chủ yếu đánh giá nó dưới tiêu chí của một lý thuyết giải thích về quá trình hoạch định chính sách; trong khi chu trình hoạch định chính sách có thể được tiếp cận một cách hợp lý hơn dưới góc độ của một mô hình quản trị (Policy Cycle as Governance Model) hoặc một quy trình thể chế.
Như vậy, đây là hai chuẩn đánh giá khác nhau. Nếu đánh giá một quy trình (có thể mang tính) luật định (vì có sự tương ứng giữa lý thuyết và ứng dụng thực tế) bằng tiêu chí của một lý thuyết giải thích nhân quả thì sẽ thất bại. Nhưng nếu đánh giá quy trình bằng các tiêu chí: tính minh bạch, khả năng phân công, phối hợp, trách nhiệm giải trình như một kiến trúc chuẩn tắc của quản trị (Normative Governance Architecture) thì chu trình chính sách (Policy Cycle) lại rất hữu ích.
Ngoài ra, một phân biệt rất hay của tiếng Việt, là chu trình hoạch định chính sách, trên lý thuyết, cũng có thể gọi là “quá trình chính sách” hoặc “quy trình chính sách”. “Quy trình chính sách” có thể hiểu để diễn tả gắn với trình tự pháp lý và hành chính mà Nhà nước quy định, hay là quy trình luật định (phiên bản pháp lý). Trong khi đó, “quá trình chính sách” có thể hiểu là diễn tả được những gì thực sự diễn ra trong đời sống chính trị – xã hội: Vận động hành lang, truyền thông chính sách; lấy ý kiến người dân, đối tượng bị tác động, dự thảo được sửa đổi nhiều lần… Đó là quá trình chính trị – xã hội (phiên bản vận hành).
4. Sự giao thoa giữa lý thuyết và thực tế
Cho dù có những phê phán rất mạnh trong học thuật, đến nay, mô hình chu trình hoạch định chính sách vẫn đứng vững và tiếp tục được sử dụng rộng rãi trong giảng dạy, đào tạo công chức và thực hành quản trị ở nhiều quốc gia. Mô hình mô tả các bước hoạch định chính sách này như tấm bản đồ đơn giản giúp trả lời được câu hỏi rất căn bản: Hoạch định chính sách thường trải qua những bước gì? Chính quyền nên tổ chức công việc như thế nào? Và điều quan trọng, mô hình lý thuyết này được phát triển và tinh chỉnh đến mức có nhiều điểm chung phù hợp để áp dụng vào thực tiễn cho một quy trình thủ tục mang tính pháp lý.
Mô hình chu trình chính sách cũng vẫn là nội dung quan trọng trong những giáo trình chính sách sử dụng tại các đại học hàng đầu trên thế giới, bởi có tính sư phạm cao, như tạo ra ngôn ngữ chung (Common Language). Những khái niệm như Lập chương trình nghị sự (Agenda Setting), Xây dựng chính sách (Policy Formulation), Đánh giá chính sách (Policy Evaluation)… giúp cho sinh viên làm quen với việc hoạch định chính sách; và ngay cả các chuyên gia từ nhiều ngành khác nhau (kinh tế, luật, kỹ thuật…) có thể ngồi lại để cùng thảo luận về một đề xuất chính sách, với một bộ khung khái niệm để bắt đầu trao đổi, hội thảo, làm việc nhóm…
5. Gợi mở
Nếu như các giáo sư trong trường đại học cũng tiếp tục “phê phán” mô hình hoạch định chính sách theo giai đoạn, và chỉ tập trung và “phiên bản vận hành”, thì đó là để giúp sinh viên hình thành tư duy của nhà hoạch định chính sách chiến lược, hiểu sâu hơn vì sao chính sách được ban hành và thay đổi, theo kịp với sự phát triển của khoa học chính sách hiện nay.
Tuy nhiên, hãy lưu ý là khi các bạn cầm tấm bằng chính sách công trong tay và có thể làm việc trong hệ thống cơ quan nhà nước, thì khi đó, các bạn lại phải thích ứng với một “phiên bản pháp lý”.
Vậy nên, thay vì bỏ qua hay xem nhẹ mô hình hoạch định chính sách theo giai đoạn mà có thể giúp các bạn hiểu hơn về quy trình pháp lý, thì điều hợp lý ngay từ bây giờ, là cần hiểu thấu đáo và sử dụng được các lý thuyết/khung khổ chính sách hiện đại để lồng ghép vào bên trong các bước/giai đoạn theo quy trình luật định một cách nhuần nhuyễn. Đó mới là nghệ thuật hoạch định chính sách.
Tác giả: Nguyễn Anh Phương
Gợi ý trích dẫn:
Nguyễn Anh Phương 2026, Chu trình hoạch định chính sách, https://chinhsach.vn/chu-trinh-hoach-dinh-chinh-sach/, truy cập ngày…
Tài liệu tham khảo
Christopher M. Weible & Paul Cairney & Jill Yordy, 2022, “A diamond in the rough: digging up and polishing Harold D. Lasswell’s decision functions”, Policy Sciences, Springer; Society of Policy Sciences, vol. 55(1), pages 209-222, March.
Lasswell, H. D. (1951), “The Policy Orientation”, in The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method.
Lasswell H. D. (1956), “The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis”, University of Maryland Press (Bureau of Governmental Research).
Ostrom, E. (2005), Understanding Institutional Diversity.
Sabatier, P. A. (1991), “Toward Better Theories of the Policy Process”, Political Science & Politics.
Sabatier, P. A. (1999), Theories of the Policy Process.
Sabatier, P. A., & Jenkins-Smith, H. C. (1993), Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach.
Weible, C. M., & Sabatier, P. A (2018), Theories of the Policy Process
Leave a Reply