Mô hình hành chính công, với phạm vi nghiên cứu trong bài viết này, trải qua các thời kỳ xây dựng và phát triển ở phương Tây từ cuối thế kỷ 19 đến nay, gắn liền với sự phát triển và áp dụng mô hình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước trong thực tiễn cuộc sống, tính hiệu quả trong hoạt động của hệ thống hành chính, và mức độ mở rộng dân chủ của cộng đồng, người dân tham gia vào việc giải quyết các vấn đề chung của xã hội.
1. Mô hình Hành chính công truyền thống (Traditional/Old Public Administration)
Mô hình hành chính công truyền thống được xây dựng từ cuối thế kỷ 19 và phát triển mạnh đến những năm 1970, dựa trên hai nền tảng lý luận là Thuyết quan liêu (Bureaucracy) của Max Weber và Sự phân lập chính trị – hành chính (Politics-Administration Dichotomy) của Woodrow Wilson.
Theo Weber, bộ máy hành chính quan liêu là một hình thức tổ chức dựa trên thẩm quyền pháp lý – duy lý (legal-rational authority); một bộ máy hành chính chuyên nghiệp, máy móc, chính xác, với những đặc trưng cốt lõi là:
– Phân công lao động chuyên môn hóa (Division of labor/specialization);
– Hệ thống thứ bậc (Hierarchy of authority);
– Hệ thống quy tắc và quy định thành văn (Formal Rules and Regulations);
– Tính phi cá nhân/Khách quan (Impersonality);
– Tuyển dụng dựa trên thực tài (Merit-based employment);
– Sự tách biệt công – tư (Separation of Office from the Person).
Có thể thấy, mô hình hành chính công truyền thống có những ưu điểm như sự phân tách giữa chính trị và hành chính, chuyên môn hoá, tạo ra tính ổn định, công bằng, minh bạch… Tuy nhiên, theo thời gian hệ thống hành chính này dễ trở nên cứng nhắc, cồng kềnh, rườm rà, thiếu hiệu quả, chậm đổi mới và không theo kịp với những biến động nhanh chóng của xã hội hiện đại.
2. Quản lý công mới (New Public Management)
Mô hình Quản lý công mới (New Public Management – NPM) bắt nguồn từ các quốc gia như Anh, Úc, Mỹ từ cuối những năm 1970, nhằm khắc phục sự trì trệ của mô hình quan liêu truyền thống, đã phát triển mạnh mẽ vào những thập niên 1980-1990.
Christopher Hood, người “đặt tên” cho mô hình này, trong tiểu luận “A Public Management for All Seasons?”, đã liệt kê các yếu tố cấu thành NPM, đó là:
– Quản lý chuyên nghiệp và trực tiếp trong khu vực công (Hands-on professional management in the public sector). Hãy để các nhà quản lý được quản lý (Let managers manage).
– Các tiêu chuẩn và thước đo hiệu suất rõ ràng (Explicit standards and measures of performance): Thiết lập các chỉ số (indicators) và mục tiêu (targets) có thể định lượng, đo lường bằng những con số cụ thể.
– Nhấn mạnh kiểm soát đầu ra (Greater emphasis on output controls): Nếu như mô hình hành chính truyền thống quản lý bằng đầu vào (inputs – nguồn lực, ngân sách cấp) và quy trình (procedures) thì NPM dịch chuyển sang kết quả/đầu ra (results/outputs/performance-based budgeting).
– Phân tách/chia nhỏ các đơn vị công (disaggregation of units in the public sector): Thành lập các cơ quan chuyên trách nhỏ hơn, độc lập hơn (Agencification) hoạt động với ngân sách khoán và tự chủ.
– Cạnh tranh trong khu vực công (Shift to greater competition in the public sector): Chuyển sang mô hình đấu thầu công khai (tendering) và hợp đồng có thời hạn (term contracts). Cơ quan nhà nước, tổ chức tư nhân, NGO cùng cạnh tranh giành quyền cung cấp dịch vụ công.
– Thực hành phong cách quản lý của khu vực tư nhân (Stress on private-sector styles of management practice): Xóa bỏ mô hình công chức biên chế suốt đời, trả lương theo thâm niên. Áp dụng hợp đồng lao động có thời hạn và trả lương/thưởng dựa trên hiệu suất.
– Kỷ luật và tiết kiệm trong sử dụng nguồn lực (Stress on greater discipline and parsimony in resource use): Cắt giảm chi phí trực tiếp, giảm nhẹ bộ máy. Làm nhiều việc hơn với ít nguồn lực hơn (Doing more with less).
Cùng với đó, Osborne & Gaebler (1992), trong cuốn sách “Reinventing Government” đã sử dụng những cặp khái niệm đối lập để làm rõ sự khác biệt giữa mô hình truyền thống và NPM, đó là:
– Lái thuyền thay vì chèo thuyền (Steering rather than rowing): Lái thuyền là việc hoạch định chính sách, ban hành luật và giám sát quá trình thực thi. Nhà nước chỉ nên giữ vị trí “lái thuyền”, còn việc cung cấp dịch vụ (chèo thuyền) nên giao/thuê ngoài cho khu vực tư.
– Trao quyền thay vì phục vụ (Empowering rather than serving): Nhà nước nên trao quyền cho cộng đồng (community-owned government) để họ chủ động giải quyết vấn đề của mình.
– Định hướng bởi khách hàng (Customer-driven rather than bureaucracy-driven): Người dân đóng vai trò khách hàng, có quyền lựa chọn dịch vụ.
– Định hướng bởi sứ mệnh thay vì quy tắc (Mission-driven rather than rule-driven): Xóa bỏ các rào cản quy trình thủ tục rườm rà và nhấn mạnh tầm quan trọng của việc đạt được sứ mệnh cuối cùng (cho dù có thể không tuân thủ đúng quy trình).
Như vậy, có thể thấy cách tiếp cận của NPM chính là khu vực công có thể áp dụng những phương thức quản lý giống như khu vực tư nhân, thị trường hoá và cạnh tranh để hoạt động hiệu quả hơn, tiết kiệm hơn, có khả năng đáp ứng tốt hơn yêu cầu của người dân – khách hàng.
Tuy nhiên, sau giai đoạn phát triển mạnh mẽ, những hạn chế của mô hình NPM cũng dần bộc lộ, nhiều e ngại về thị trường hoá có thể làm khu vực công đi chệch hướng, hiệu quả không rõ ràng, đánh giá định lượng theo KPIs dẫn tới xu hướng chạy theo thành tích ảo, tư nhân hoá có thể làm suy giảm trách nhiệm giải trình, đạo đức công, suy mòn các giá trị nền tảng của dân chủ…
Các mô hình quản trị hành chính công ra đời với mục đích khắc phục những nhược điểm của mô hình Quản lý công mới – NPM, có thể gọi chung là hậu Quản lý công mới (Post-NPM). Những mô hình tiêu biểu được giới thiệu sau đây.
3. Quản trị công mới (New Public Governance)
Mô hình Quản trị công mới (New Public Governance – NPG) được phát triển bởi Stephen Osborne (Đại học Edinburgh, Anh) từ những năm 2000. NPG ra đời để giải quyết các vấn đề xã hội phức tạp (wicked problems) đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể, mà mô hình quản lý theo kiểu phân cấp (truyền thống) hoặc giao khoán hợp đồng (NPM) không thể tự giải quyết, với các đặc trưng cơ bản:
– Mạng lưới hợp tác (Networked Governance): Nhà nước đóng vai trò người điều phối một mạng lưới bao gồm khu vực công, khu vực tư nhân và các tổ chức phi chính phủ.
– Đồng kiến tạo (Co-production): Công dân không phải là “khách hàng” thụ động, mà là đối tác tham gia trực tiếp vào quá trình thiết kế và tạo ra các dịch vụ công.
– Niềm tin và cam kết: NPG nhấn mạnh vào niềm tin, sự chia sẻ nguồn lực và cam kết chung giữa các bên.
Theo Stephen Osborne, mô hình quản trị công mới NPG tập trung vào các mối quan hệ liên tổ chức và việc quản trị các quy trình, đồng thời nhấn mạnh đến tính hiệu quả và kết quả đầu ra của dịch vụ (inter-organizational relationships and the governance of processes, and it stresses service effectiveness and outcomes).
4. Dịch vụ công mới (New Public Service – NPS)
Mô hình Dịch vụ công mới được đề xướng bởi Janet và Robert Denhardt từ đầu những năm 2000, với khẩu hiệu nổi bật là: “Phục vụ thay vì chèo lái” (The New Public Service: Serving, Not Steering).
NPS kêu gọi quay trở lại với các giá trị nền tảng của nền dân chủ, lý luận chính trị và xã hội học. Công dân (Citizen) và lợi ích công (Public Interest) phải được đặt ở vị trí trung tâm. Các nguyên tắc cốt lõi của NPS là:
– Phục vụ công dân, không phải phục vụ khách hàng (Serve Citizens, Not Customers).
– Tìm kiếm lợi ích công (Seek the Public Interest): Lợi ích công (Public Interest) là kết quả của một quá trình đối thoại và thảo luận công khai về các giá trị chung. Nhà nước phải tôn trọng và tạo lập không gian an toàn (public sphere) để các nhóm chủ thể khác nhau có thể thương lượng, lựa chọn giải pháp và tìm kiếm sự đồng thuận.
– Đề cao quyền công dân hơn tinh thần doanh nhân (Value Citizenship over Entrepreneurship): Khu vực công không hoạt động vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận như khu vực tư. Tiền thuế của người dân không phải là vốn đầu tư mạo hiểm. Quyền công dân phải được tôn trọng và bảo vệ.
– Tư duy chiến lược, hành động dân chủ (Think Strategically, Act Democratically): Chính sách của nhà nước muốn thực thi hiệu quả phải có những nỗ lực tập thể (collective efforts) và quy trình cộng tác (collaborative processes). Hoạch định chính sách và thực thi chính sách, pháp luật phải có sự tham gia của người dân để bảo đảm tính chính danh (legitimacy).
– Trách nhiệm giải trình phức tạp (Accountability isn’t simple – multiple accountabilities): Công chức trước hết phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, các chuẩn mực cộng đồng (Community values), đạo đức nghề nghiệp và vì lợi ích của công dân.
– Phục vụ thay vì chèo lái (Serve Rather Than Steer): Phản biện lại khẩu hiệu “Lái thuyền thay vì chèo thuyền” trong mô hình NPM, Denhardt cho rằng Nhà nước không thể kiểm soát hay áp đặt lên mọi mặt của đời sống trong một xã hội ngày càng phức tạp. Nhà nước cần giữ vai trò hỗ trợ, kết nối các nguồn lực xã hội để phục vụ người dân; Lãnh đạo dựa trên giá trị và sự chia sẻ (shared, value-based leadership).
– Đề cao con người, không chỉ là năng suất (Value People, Not Just Productivity).
5. Quản trị Kỷ nguyên Số (Digital-Era Governance)
Quản trị Kỷ nguyên số (Digital-Era Governance – DEG) được dẫn dắt bởi Patrick Dunleavy và Helen Margetts. DEG nhấn mạnh vào việc tái nhập các chức năng trong khu vực nhà nước (reintegrating functions into the governmental sphere), áp dụng các cấu trúc tổng thể, định hướng theo nhu cầu, và đẩy mạnh quá trình số hóa các quy trình hành chính (digitalization of administrative processes):
– Tái nhập (Reintegration): Hệ thống cơ quan hành chính cần tinh gọn, hợp nhất lại với nhau để bớt các đầu mối quản lý và tạo thuận lợi cho người dân.
– Tính tổng thể dựa trên nhu cầu (Needs-based holism): Tổ chức cung cấp dịch vụ công xoay quanh “vòng đời” hoặc sự kiện của người dân (như sinh con, khởi nghiệp, nghỉ hưu), lấy nhu cầu của người dân làm trung tâm (needs-oriented).
– Số hóa (Digitization): Tiến tới một hệ thống chủ động và tự động cung cấp dịch vụ công, quyền lợi cho người dân mà không yêu cầu người dân phải nộp đơn xin. Ứng dụng kỹ thuật số hoàn toàn, “không cần chạm” (fully digital, “zero-touch” technologies).
6. Quản lý Giá trị Công (Public Value Management)
Mô hình Quản lý giá trị công được phát triển bởi Mark H. Moore (Đại học Harvard, Hoa Kỳ). Nếu như trong mô hình NPM, nhà nước – hệ thống hành chính nên làm ít đi và giao cho “thị trường”, thì mô hình Giá trị công nhấn mạnh mục tiêu chính sách của nhà nước không chỉ bảo đảm tính hiệu quả mà khu vực công phải theo đuổi “giá trị công” (Public Value) và nhận được sự ủy quyền dân chủ (Democratic legitimacy). Quản lý công là tạo ra giá trị công (create public value). Thay vì chỉ làm theo chỉ thị hoặc tuân thủ các quy tắc cứng nhắc, cán bộ, công chức hành chính phải “dấn thân” khám phá, định nghĩa và tạo lập các giá trị công. Để làm tốt quá trình này, Mark H. Moore khuyến nghị cần dựa trên “tam giác chiến lược” (strategic triangle), với 3 đỉnh là:
– Giá trị Công (Public Value): Chính sách công phải có mục tiêu giải quyết một vấn đề của xã hội, cải thiện đời sống, hoặc bảo vệ lợi ích chung. Đồng thời, chính sách công phải có mục đích tốt, phải chứng minh được tính hiệu quả và hiệu suất.
– Sự ủng hộ chính trị và pháp lý;
– Năng lực thực thi của hệ thống hành chính.
Tóm lại, nghiên cứu khái quát sự phát triển của các mô hình hành chính công hiện đại ở phương Tây qua các thời kỳ cho thấy, nhìn từ yếu tố cốt lõi là mọi hệ thống ra đời là để phục vụ con người, chúng ta thấy có những thay đổi tích cực trong cách tiếp cận của Nhà nước và hệ thống hành chính đối với người dân/công dân, từ đối tượng bị quản lý, phải phục tùng sang vai trò “khách hàng”, rồi đến vị trí trung tâm được phục vụ và đồng kiến tạo.
Mặc dù được sắp xếp tương đối theo trình tự thời gian, cũng như có các bước phát triển dựa trên sự phản biện lẫn nhau, nhưng sự phát triển của các mô hình hành chính này không phải là phủ định hoàn toàn mô hình trước đó. Trong thực tiễn ứng dụng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại ngày nay, chúng ta có thể nhận thấy bộ máy hành chính ở mỗi quốc gia có thể bao gồm các yếu tố đan xen của các mô hình nói trên. Trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hiện nay, vẫn có những cơ quan được tổ chức theo cấu trúc quan liêu chặt chẽ; có những lĩnh vực dịch vụ công đã và đang được thị trường hoá/tư nhân hoá; có những lĩnh vực cần có sự tham gia vào mạng lưới hỗ trợ và vai trò điều phối của nhà nước; trong khi nhiều lĩnh vực thể hiện rõ nét việc ứng dụng mô hình kỷ nguyên số, hệ thống hành chính phục vụ, luôn nhấn mạnh mục tiêu cần thiết bảo đảm các giá trị công và người dân tham gia đồng kiến tạo.
Nguyễn Anh Phương
Gợi ý trích dẫn:
Nguyễn Anh Phương 2026, Mô hình hành chính công: Từ hành chính công truyền thống đến quản trị kỷ nguyên số, https://chinhsach.vn/mo-hinh-hanh-chinh-cong-tu-truyen-thong-den-quan-tri-ky-nguyen-so, truy cập ngày…
Tài liệu tham khảo:
Denhardt & Robert B. Denhardt 2003, The New Public Service: Serving, Not Steering.
Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S., & Tinkler, J 2006, New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), pp. 467-494.
Hood, C. 1991, A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69, pp. 3-19.
Max Weber, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Ed. Guenther Roth & Claus Wittich 1968.
Moore, M. H 1995, Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press.
Osborne, D. and Gaebler, T., Eds. 1992, Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Penguin Books USA Inc., New York.
Osborne, S 2006, The New Public Governance?, Public Management Review, 8(3), pp. 377-387.
Woodrow Wilson 1887, The Study of Administration, Political Science Quarterly, No. 2, pp. 197–222.
[…] lõi của nền hành chính công thời kỳ số hoá làm nên sự khác biệt so với mô hình hành chính công truyền thống, đó […]