Dịch vụ công là gì? là bài viết tiếp theo trong loạt bài tìm hiểu về những khái niệm nền tảng của hành chính công và chính sách công trên chinhsach.vn. Bài viết này dành cho các bạn sinh viên chuyên ngành hành chính công cũng như những người có nhu cầu tìm hiểu về các khái niệm dịch vụ công, dịch vụ hành chính công và dịch vụ công ích để hỗ trợ, phục vụ cho công việc…
1. Khái niệm dịch vụ công
Dịch vụ công là những hoạt động do Nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp chịu trách nhiệm cung cấp phục vụ nhu cầu thiết yếu của công dân, tổ chức và xã hội, nhằm bảo đảm lợi ích chung và trật tự an toàn xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận.
Janet V. Denhardt và Robert B. Denhardt, hai học giả phát triển Lý thuyết về Dịch vụ công mới (The New Public Service) cho rằng, trong nền hành chính công hiện đại, nhà nước không phải chỉ cung cấp dịch vụ công như một doanh nghiệp, mà hơn nữa, là để kiến tạo giá trị dân chủ. Vì thế, vai trò quan trọng của công chức hành chính (public servant) là lắng nghe tiếng nói của công dân và đáp ứng những lợi ích chung của họ, thay vì cố gắng kiểm soát xã hội và “ban phát” cho người dân. Công chức không phải doanh nhân cung cấp dịch vụ “khách hàng”; họ phải bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và góp phần cung cấp (giá trị) nền dân chủ (deliver democracy).
2. Các đặc trưng cơ bản
Nhà kinh tế học được giải Nobel, Paul A. Samuelson đã xây dựng nền tảng cho lý thuyết về hàng hóa công cộng (Public Goods), đó là: “những hàng hóa (dịch vụ) mà tất cả mọi người cùng hưởng thụ chung, theo nghĩa là việc tiêu dùng loại hàng hóa này của mỗi cá nhân không làm giảm đi lượng tiêu dùng của bất kỳ cá nhân nào khác” (goods which all enjoy in common in the sense that each individual’s consumption of such a good leads to no subtraction from any other individual’s consumption of that good).
Đây cũng chính là đặc trưng cơ bản của dịch vụ công thuần túy: Tính không cạnh tranh (Non-rivalry). Một đặc trưng tiếp theo là tính không thể loại trừ (Non-excludability), nghĩa là rất khó hoặc rất tốn kém để ngăn cản người khác sử dụng/tiêu dùng sản phẩm/dịch vụ đó.
Tiếp theo, để nhấn mạnh mục đích của việc cung cấp dịch vụ công, có thể chỉ ra đặc trưng là phục vụ lợi ích chung. Như đã nói trên, cung cấp dịch vụ công không theo đuổi mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận mà nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của toàn xã hội.
Cũng vì vậy, mà dịch vụ công có đặc trưng rất quan trọng là bảo đảm tính công bằng xã hội (Social Equity). Các doanh nghiệp tư nhân cung cấp hàng hoá, dịch vụ tư nhằm mục tiêu lợi nhuận và bảo đảm hiệu quả kinh tế. Trong khi đó, khu vực công cung cấp dịch vụ công phải nhằm bảo đảm công bằng xã hội (Social Equity). Lý thuyết Hành chính công mới (New Public Administration) do George Frederickson đề xướng khẳng định: Nền Hành chính Công mới (New Public Administration) bổ sung “công bằng xã hội” (social equity) vào các mục tiêu và cơ sở lý luận kinh điển. “Một lăng kính lý luận và thực tiễn khác biệt căn bản sẽ xuất hiện khi công bằng xã hội (social equity) được thêm vào cam kết của hành chính công (Public Administration commitments), bên cạnh hiệu quả và tính kinh tế”.
3. Phân loại
Dịch vụ hành chính công (Public Administrative Service)
Dịch vụ hành chính công là các hoạt động quản lý hành chính nhà nước, thực thi quyền hành pháp nhằm cung cấp các dịch vụ để bảo đảm quyền lợi, thực hiện nghĩa vụ của công dân và duy trì trật tự xã hội theo quy định pháp luật. Ví dụ như việc cấp Căn cước công dân, đăng ký kết hôn, cấp sổ đỏ, giấy phép kinh doanh…
Dịch vụ sự nghiệp công
Dịch vụ sự nghiệp công không mang tính quyền lực nhà nước, được cung cấp nhằm bảo đảm duy trì và phát triển các lĩnh vực thiết yếu của đời sống xã hội, tập trung vào phúc lợi và phát triển con người cả về thể lực và trí lực. Ví dụ như dịch vụ khám chữa bệnh (bệnh viện công), giáo dục (trường công lập), nghiên cứu khoa học, công nghệ và môi trường…
Dịch vụ công ích
Dịch vụ công ích cung cấp các sản phẩm hạ tầng kỹ thuật, tiện ích vật chất thiết yếu phục vụ cho đời sống hàng ngày của người dân, nhằm bảo đảm bình ổn giá, hoặc do khu vực tư nhân không có động lực thực hiện. Ví dụ như điện, nước sạch, thu gom rác thải, xe buýt công cộng…
Trên đây là cách phân loại phổ biến và bước đầu đã có thể trả lời được câu hỏi Dịch vụ công là gì? Có thể thấy, tính quyền lực nhà nước và giá trị pháp lý của sản phẩm đầu ra chính là căn cứ để phân biệt giữa dịch vụ hành chính công với nhóm còn lại là dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích. Lưu ý là, khi nói đến quá trình xã hội hoá, tư nhân hoá dịch vụ công thì chính là việc khuyến khích khu vực tư tham gia cung cấp dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích.
Ngoài ra, để mở rộng nội dung trả lời cho câu hỏi dịch vụ công là gì, có thể tham khảo “ma trận” phân loại hàng hóa/dịch vụ công của Elinor Ostrom (nữ giáo sư kinh tế đầu tiên được giải Nobel) và Vincent Ostrom, dựa trên 2 tiêu chí: Tính loại trừ (Exclusion) và Tính cạnh tranh (Rivalry). Kết hợp hai thuộc tính là tính loại trừ và tính chung (tính cạnh tranh) trong tiêu dùng (exclusion and jointness of consumption), có thể xác định bốn loại hàng hóa thuần túy: hàng hóa tư (private goods), hàng hóa công thuần tuý (public goods), hàng hóa thu phí (toll goods) và nguồn lực chung (common-pool resources). Trong đó:
– Public goods (Dịch vụ công thuần túy): Không cạnh tranh, không loại trừ, như an ninh quốc phòng.
– Toll/Club goods (Dịch vụ công thu phí/Dịch vụ câu lạc bộ): Không cạnh tranh, nhưng có thể loại trừ, như thu phí đường cao tốc, truyền hình cáp.
– Common-pool resources (Dịch vụ tài nguyên chung): Có cạnh tranh, nhưng không thể loại trừ, như đánh bắt cá ở vùng biển công, không gian đỗ xe công cộng miễn phí.
4. Dịch vụ công số hoá
Dịch vụ công số hoá không phải là một loại hình dịch vụ công mới so với cách phân loại ở phần trên, mà diễn tả quá trình chuyển đổi số được ứng dụng vào lĩnh vực cung cấp dịch vụ công đang diễn ra mạnh mẽ và tích cực. Trong kỷ nguyên số, việc ứng dụng công nghệ thông tin, trí tuệ nhân tạo đã thay đổi phương thức cung cấp dịch vụ công truyền thống sang định dạng điện tử, kết nối liên thông đồng bộ dữ liệu số. Ví dụ như sự xuất hiện của Cổng Dịch vụ công Quốc gia ở nước ta đã giúp người dân làm thủ tục trực tuyến, tiết kiệm thời gian, chi phí đi lại, minh bạch hóa quy trình giải quyết hồ sơ và hạn chế tình trạng tham nhũng, tiêu cực phát sinh.
5. Quyền công dân (Citizenship) và Quyền khách hàng (Customer Rights)
Khi người dân sử dụng dịch vụ công như mua vé xe bus, đóng học phí trường công, họ đang ở vị thế của một khách hàng (customer). Như vậy, người dân có quyền yêu cầu sản phẩm, dịch vụ chất lượng và sự phục vụ tương xứng, có thể lựa chọn sử dụng hoặc không sử dụng.
Tuy nhiên, đối với dịch vụ hành chính công, như nộp thuế hoặc xin cấp Giấy phép xây dựng, thì người dân với tư cách là công dân (citizen) đang thực hiện nghĩa vụ hoặc yêu cầu nhà nước bảo đảm quyền lợi chính đáng theo quy định pháp luật. Khi đó, tính bắt buộc được đặt lên hàng đầu. Công dân không có quyền “mặc cả”, “xin cho” về thủ tục pháp lý. Ngược lại, cơ quan nhà nước/công chức hành chính cũng không được “nhũng nhiễu”, từ chối phục vụ nếu công dân làm đúng pháp luật.
6. Xã hội hóa dịch vụ công và giới hạn
Xã hội hoá (và cả tư nhân hoá) việc cung cấp dịch vụ công là xu hướng nhà nước giảm dần việc trực tiếp cung cấp, và chuyển giao cho khu vực tư tham gia cung cấp dịch vụ công (như y tế tư nhân, trường tư thục, BOT giao thông) tuỳ theo mức độ, khả năng thực hiện, dưới sự giám sát của nhà nước.
Việc hệ thống hành chính nhà nước trực tiếp cung cấp dịch vụ hành chính công chính là phương thức để “lái thuyền” (định hướng, cấp phép, kiểm soát và xác nhận pháp lý). Trong khi đó, nhà nước có thể tạo cơ chế để khu vực tư chủ động “chèo thuyền”, trực tiếp tham gia cung cấp một số lĩnh vực dịch vụ công như y tế, giáo dục…
David Osborne và Ted Gaebler cho rằng, Chính phủ nên làm nhiệm vụ lái, chứ không phải chèo (Government should steer, not row). Những người cầm lái phải nhìn bao quát mọi khả năng và đưa ra quyết định tốt nhất. Những người chèo thuyền thì phải tập trung cao độ vào một nhiệm vụ cụ thể (Those who steer must be able to see all the possibilities and make the best choices. Those who row must focus intently on one mission).
Giới hạn của tư nhân hóa (Limits of Privatization)
Tuy nhiên, giáo sư E. S. Savas đã chỉ ra các giới hạn nghiêm ngặt về những gì nhà nước có thể giao phó cho thị trường. Dịch vụ công có thể được xã hội hoá (hoặc tư nhân hóa) để tăng tính cạnh tranh và giảm chi phí.
Nhưng dịch vụ hành chính công thì mang tính độc quyền vì nó chứa đựng yếu tố cưỡng chế hợp pháp (legal coercion). Việc cấp một giấy đăng ký kết hôn hay một quyết định xử phạt vi phạm giao thông không thể tuân theo quy luật cung cầu của thị trường. Nếu xã hội hoá, thậm chí tư nhân hoá dịch vụ hành chính công thì đó không còn là “dịch vụ” nữa, mà là sự “tư nhân hóa quyền lực nhà nước”. Phải thấy rõ đây là giới hạn trong vấn đề cung cấp dịch vụ công, để tránh nguy cơ dẫn đến sự sụp đổ của quản lý nhà nước đối với xã hội.
Nguyễn Anh Phương
Gợi ý trích dẫn:
Nguyễn Anh Phương 2026, Dịch vụ công là gì?, https://chinhsach.vn/dich-vu-cong-la-gi, truy cập ngày…
Tài liệu tham khảo:
Denhardt, J. V., & Denhardt, R. B. 2000, The New Public Service: Serving, Not Steering, Public Administration Review, 60(6), pp. 549-559.
Frederickson, H. G. 1971, Toward a New Public Administration, In F. Marini (Ed.), Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective.
Osborne, D., & Gaebler, T. 1992, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.
Ostrom, V., & Ostrom, E. 1977, Public Goods and Public Choices. In E. S. Savas (Ed.), Alternatives for Delivering Public Services (pp. 7-49.
Samuelson, P. A. 1954, The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, 36(4), pp. 387-389.
Leave a Reply