Viện Nghiên cứu lập pháp là cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, “có chức năng nghiên cứu khoa học lập pháp, thông tin khoa học lập pháp để tham mưu chính sách, tư vấn, hỗ trợ, phục vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội và đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội; giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội quản lý hoạt động khoa học và công nghệ trong các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Văn phòng Quốc hội” (cập nhật theo Nghị quyết số 05/2021/UBTVQH15 ngày 29/9/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Viện Nghiên cứu lập pháp).
1. Qua theo dõi nhiều nhiệm kỳ Quốc hội, có thể thấy, số lượng Đại biểu Quốc hội tự mình kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh vẫn còn thấp. Có lẽ một phần là do khối lượng hồ sơ, công việc phải thực hiện từ khi có kiến nghị hay đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến các bước triển khai soạn thảo sau đó là rất nhiều – nếu được chấp nhận đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Để “hiện thực hóa” các sáng kiến lập pháp, sáng kiến chính sách, cần có đủ các nguồn lực, và huy động được sự hỗ trợ của nhiều cơ quan, tổ chức cũng như các chuyên gia giỏi…
2. Về vấn đề hỗ trợ Đại biểu Quốc hội, Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi bổ sung năm 2020) có các quy định liên quan đến Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, như sau:
– Tại khoản 3 Điều 33. Kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội: “Đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội,* Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại Điều 37 của Luật này”.
– Tại Điều 56. Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có quy định: “Đối với dự án, dự thảo do đại biểu Quốc hội tự mình soạn thảo thì đại biểu có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp, cơ quan, tổ chức có liên quan hỗ trợ trong quá trình soạn thảo”.
– Tại Điều 57. Lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có quy định tại khoản 4: “Đối với dự án, dự thảo do đại biểu Quốc hội soạn thảo, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến…”
3. Theo Điều 37 Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2020, về Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh thì Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm:
a) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
b) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
c) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
d) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý;
đ) Dự kiến đề cương chi tiết dự thảo luật, pháp lệnh.
4. Như vậy, có thể thấy theo quy định của luật, Viện Nghiên cứu lập pháp là một trong những cơ quan có vai trò, nhiệm vụ hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong các việc sau:
(1) lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh;
(2) lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật pháp lệnh;
(3) soạn thảo;
(4) tổ chức lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết;
(5) ngoài ra, khi dự luật được đưa vào chương trình chính thức và đến giai đoạn được xem xét, thảo luận và thông qua tại phiên họp toàn thể của Quốc hội, thì tùy theo từng trường hợp cụ thể, nếu Viện Nghiên cứu lập pháp đã hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trong các công đoạn trên thì có thể tiếp tục với tư cách tổ chức có liên quan, tham gia vào việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo và xây dựng dự thảo báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo.
Đây là vai trò rất quan trọng, nếu không nói là quan trọng nhất của Viện Nghiên cứu lập pháp, vì đã được quy định tại một văn bản luật, giao cho Viện Nghiên cứu lập pháp có trách nhiệm thực hiện việc hỗ trợ khi các Đại biểu Quốc hội đề nghị.
5. Nếu đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội được chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật pháp lệnh hàng năm của Quốc hội, thì cũng có nghĩa là Viện Nghiên cứu lập pháp có thể sẽ tham gia hỗ trợ từ khâu lập đề nghị đến khi soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến góp ý, cho đến giai đoạn tiếp thu, chỉnh lý trước khi dự luật được thông qua, như đã phân tích ở trên.
Trong đó, việc tham gia hỗ trợ (2) lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật pháp lệnh và (3) soạn thảo… là những thách thức rất lớn, nhưng cũng là cơ hội tham gia toàn diện hơn vào hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Để làm tốt chức năng, vai trò luật định này, Viện Nghiên cứu lập pháp phải là nơi tập hợp được đông đảo đội ngũ chuyên gia, cả trong và ngoài cơ quan, trong nước và hợp tác quốc tế, bao gồm nhiều lĩnh vực như pháp luật, chính sách, kinh tế… một cách tương xứng, để có đủ năng lực, sẵn sàng đáp ứng khi có yêu cầu.
6. Khi số lượng Đại biểu Quốc hội chuyên trách tăng lên, và để có nhiều hơn những đại biểu Quốc hội có kiến nghị/đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì vai trò, trách nhiệm của Viện Nghiên cứu lập pháp trong việc hỗ trợ Đại biểu Quốc hội cũng tăng lên.
Đại biểu Quốc hội nên chủ động lựa chọn “đặt hàng” đối với Viện Nghiên cứu lập pháp, bởi cơ quan nghiên cứu này được luật định chức năng, vai trò, nhiệm vụ hỗ trợ hoạt động của chính Đại biểu Quốc hội.
Mặt khác, không chỉ thụ động đợi đến khi có đề nghị của Đại biểu Quốc hội, mà Viện Nghiên cứu lập pháp cũng nên chủ động tham gia, thúc đẩy quá trình này, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp và hoạch định chính sách của Quốc hội và các Đại biểu Quốc hội.
“Các sản phẩm nghiên cứu của Viện Nghiên cứu lập pháp nên đa dạng hơn, bám sát chương trình xây dựng luật pháp lệnh; tăng cường cung cấp các sản phẩm nghiên cứu dự báo chính sách, hoặc các báo cáo phân tích, đánh giá chính sách nhanh nhạy, kịp thời, các nghiên cứu định lượng, nghiên cứu dựa trên bằng chứng về những vấn đề chính sách, đề xuất giải pháp chính sách nhằm hỗ trợ cho đại biểu Quốc hội; tổ chức các hội thảo định kỳ có nội dung về chính sách kinh tế – xã hội, hội thảo thường niên công bố các nghiên cứu và danh mục đề xuất đề tài nghiên cứu để các đại biểu Quốc hội có thể chủ động “đặt hàng” theo tính cấp thiết hoặc phù hợp với tiến độ thời gian, lĩnh vực cần quan tâm”**.
Đồng thời, cần có những quy định cụ thể về cơ chế phối hợp, cũng như các nguồn lực để hoạt động hỗ trợ thực sự hiệu quả.
* Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015, thông qua ngày 18/6/2020 tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIV, có hiệu lực từ ngày 01/01/2021 đã bỏ quy định về “Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội” tại các điều luật kể trên.
** (mới cập nhật) – Được trích theo Báo cáo Tổng hợp Đề tài cấp bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp”.
[…] xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, thì Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp có chức năng hỗ trợ đại biểu Quốc hội lập văn bản kiến nghị về luật, […]