Xây dựng Luật về Văn bản quy phạm pháp luật:

Quy trình chính sách và giai đoạn Đánh giá chính sách công

 

Kết luận số 09-KL/TW của Bộ Chính trị về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới, ngày 10/3/2026 nhấn mạnh một số nội dung, trong đó có yêu cầu: “Gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật. Đẩy mạnh truyền thông chính sách, pháp luật; chăm lo xây dựng đội ngũ người làm công tác tham mưu xây dựng chính sách, pháp luật; tăng cường tính chuyên nghiệp trong công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng cơ chế đánh giá văn bản quy phạm pháp luật sau ban hành”…

1. Xây dựng chính sách trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025

Liên quan đến chính sách trong các dự án luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 đã có những điều chỉnh tích cực trong quy trình xây dựng nội dung chính sách. Giai đoạn hoạch định chính sách, hay cụ thể là Mục về Xây dựng chính sách, được đặt trước Mục về Soạn thảo luật, với thiết kế theo trình tự từ khi xác định đề xuất chính sách đến khi đề xuất chính sách được thông qua, làm cơ sở cho việc soạn thảo dự án luật.

Theo khoản 2 Điều 23 về Định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, thì căn cứ xây dựng Định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội bao gồm: “Chủ trương, đường lối của Đảng…; vấn đề mới, xu hướng mới cần có pháp luật điều chỉnh; và yêu cầu giải quyết vấn đề phát sinh từ thực tiễn”. Cũng có thể hiểu, ngay từ khâu này đã đặt ra yêu cầu phải có sự phân tích, đánh giá chính sách. Tương tự, khoản 2 Điều 24. Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội cũng quy định, tờ trình đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết… “nêu rõ sự cần thiết, mục đích ban hành,… các vấn đề cụ thể để xử lý mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập có nguyên nhân từ pháp luật; vấn đề mới, xu hướng mới”... Và một nội dung rất quan trọng trong xây dựng chính sách, được quy định tại Điều 29, là Đánh giá tác động của chính sách. Nhưng cần phân biệt rõ, đánh giá tác động của chính sách trong thời điểm này là khác với giai đoạn Đánh giá chính sách sau khi luật được thông qua và đưa vào thực thi.

Trong khi đó, một nội dung “gần gũi” hơn, có thể tìm thấy tại khoản 1 Điều 28 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025, quy định cơ quan lập đề xuất chính sách có trách nhiệm “xác định chính sách trên cơ sở chủ trương, đường lối của Đảng; kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội”; Khoản 4 Điều 33 quy định hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết gửi phản biện xã hội, lấy ý kiến, đăng tải phải có “Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến dự thảo”; Khoản 2 Điều 34 quy định hồ sơ dự án gửi thẩm định gồm có “Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến dự thảo”; Khoản 3 Điều 37 quy định Hồ sơ dự án gửi thẩm tra cũng cần có “Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến dự thảo”. Có thể suy luận rằng, để có Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, sẽ cần phải/bao gồm việc tổng kết, đánh giá thực trạng chính sách, pháp luật hiện hành có liên quan đến đề xuất chính sách trong dự thảo luật. Quan trọng hơn, đây chính là phần nội dung liên quan trực tiếp đến giai đoạn Đánh giá chính sách trong quy trình chính sách công.

Tại Chương VII, Tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, Điều 59 về nội dung và trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, có quy định tại điểm đ: “Giám sát, kiểm tra, rà soát, hợp nhất, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật”. Ở đây, rõ ràng là “giám sát, kiểm tra” không đồng nhất với yêu cầu, nội dung đánh giá chính sách, pháp luật trong quá trình thực thi. 

Điều cần nhấn mạnh là, tại khoản 2 Điều 59 đặt ra yêu cầu: “Tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm công bằng, nghiêm minh, nhất quán, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả”. Nó gián tiếp đặt ra những câu hỏi: Làm sao để đáp ứng được yêu cầu này? Tiêu chí nào để đánh giá?

Tiếp đến, khoản 3 Điều 59 cũng quy định: Cơ quan nhà nước, tổ chức, người có thẩm quyền trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm: “Tổ chức thi hành, theo dõi và sơ kết, tổng kết việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật”. Đến đây, chúng ta thấy, sẽ minh bạch, hợp lý và đầy đủ hơn nữa, nếu Dự án Luật về Văn bản quy phạm pháp luật, hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung (rất cần thiết) cụm từ “đánh giá” một cách thích hợp! Cụ thể hơn, đó là sự cần thiết sắp xếp, tổ chức lại thành một quy trình luật định rõ ràng, bao gồm yêu cầu phải đánh giá việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật sau ban hành, cả trong quá trình thực thi và khi kết thúc.

2. Quy trình lập pháp và quy trình chính sách

Quy trình lập pháp, theo cách hiểu thông thường, phổ biến ở nước ta, để chỉ giai đoạn từ khi có sáng kiến lập pháp, đề nghị xây dựng luật… cho đến khi dự luật được chính thức thông qua và được công bố. Quy trình lập pháp vẫn chủ yếu nhấn mạnh vào giai đoạn soạn thảo và “giai đoạn Quốc hội” để “ban hành” được chính sách, pháp luật. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng có quy định về việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, tính kết nối trong thiết kế cả quy trình xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật vẫn chưa thực sự xuyên suốt, chặt chẽ.

Trong khi đó, quy trình chính sách lý thuyết, được hiểu khá đầy đủ, bao gồm các giai đoạn chính là: (1) Lập chương trình nghị sự; (2). Hình thành chính sách; (3) Thông qua chính sách; (4) Thực thi chính sách; (5) Đánh giá chính sách. So sánh chung thì khi chính sách, pháp luật được (3) thông qua, nhận thức về một chu trình chính sách theo giai đoạn vẫn tiếp tục với việc triển khai (4) thực thi chính sách, và (5) đánh giá chính sách. 

Như vậy, tương tự với việc chính sách trong các văn bản quy phạm pháp luật được thực thi và đánh giá, quy trình lập pháp hay quy trình xây dựng pháp luật nói chung nên được xem xét rộng hơn, tổng quát hơn, bao gồm cả giai đoạn thực thi và đánh giá văn bản quy phạm pháp luật.

Trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thống nhất này, chính sách, pháp luật sau khi (1) xây dựng (soạn thảo), được chính thức (2) thông qua và ban hành, sẽ chuyển sang giai đoạn (3) thực thi, có tác động/ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống xã hội; Tiếp đó, (4) đánh giá chính sách, pháp luật có thể xem là khâu cuối của một quy trình, nhưng không vì thế mà giảm tầm quan trọng. Bởi lẽ, kết quả đánh giá không chỉ cho thấy hiệu lực, hiệu quả của chính sách, mà đồng thời sẽ sử dụng làm cơ sở cho việc kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật, hoặc kết thúc một chính sách, văn bản pháp luật để từ đó xây dựng chính sách, văn bản pháp luật mới, hay mở ra một chu trình mới. 

Nói cách khác, để biết được kết quả thi hành chính sách trong thực tiễn, cần thực hiện đánh giá chính sách. Đây chính là giai đoạn Đánh giá chính sách, pháp luật sau khi được ban hành. Với ý nghĩa đó, khuyến nghị ở đây là việc quy phạm hoá nên được tiếp thu và bổ sung tương ứng, hoặc lồng ghép hợp lý vào các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hoặc Luật về Văn bản quy phạm pháp luật).

3. Đánh giá chính sách

Như đã nói ở trên, và trong rất nhiều bài viết tác giả đã đề cập, một số nội dung như xác định chính sách, đánh giá tác động của chính sách theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có thể coi là (bao gồm) việc phân tích, đánh giá chính sách (policy assessment) ở giai đoạn trước (tiên nghiệm: ‘ex ante’ assessment): với mục đích dự báo, đánh giá tác động tiềm năng có thể xảy ra trong tương lai của các giải pháp chính sách. Nghĩa là, phân tích, đánh giá lúc này là quan trọng và cần thiết để cung cấp thông tin nhằm phục vụ cho việc xây dựng nội dung chính sách và hỗ trợ nhà hoạch định chính sách trước khi quyết định thông qua (hoặc không thông qua) chính sách. 

Và trên thực tế, một đề xuất chính sách khi được lựa chọn thông qua với đa số ủng hộ và đánh giá là rất tốt, vẫn chỉ là dự báo. Chỉ khi đưa vào thực thi, chính sách, pháp luật đi vào cuộc sống, được thực tiễn kiểm nghiệm, mới có thể đo lường được mức độ hiệu quả, thành công hay thất bại. 

Vì thế, cần tiếp tục có sự đánh giá ở giai đoạn sau (ex post evaluation), được thực hiện khi văn bản pháp luật đã được ban hành: đánh giá trong quá trình thực thi (On going) và đánh giá khi kết thúc. Việc đánh giá chính sách, pháp luật trong giai đoạn này, bên cạnh yêu cầu chỉ ra được sự thành công hay thất bại của chính sách, pháp luật, còn có một số mục đích là:

(i) Kịp thời điều chỉnh chính sách, pháp luật

Khi đưa vào thi hành, với diễn biến sinh động của đời sống kinh tế – xã hội, chính sách mới bộc lộ hết các tác động mà nhà hoạch định chính sách có thể không dự báo được từ trước (tác động ngoài dự kiến – unintended consequences). Vì thế, đánh giá chính sách lúc này, dựa trên các bằng chứng khoa học, có thể giúp đưa ra các khuyến nghị điều chỉnh hoặc thay đổi kịp thời.

(ii) Thúc đẩy trách nhiệm giải trình (Accountability)

Đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách Nhà nước, trên cơ sở đó có thể giúp tối ưu hóa việc phân bổ các nguồn lực công. Việc đánh giá cũng có ý nghĩa thúc đẩy nâng cao trách nhiệm đối với hiệu quả chính sách, pháp luật trong từng giai đoạn với vai trò của từng cơ quan, tổ chức tham gia.

(iii) Củng cố tính chính danh và niềm tin của Nhân dân

Khi thiết lập được một cơ chế đánh giá tin cậy, khoa học, dựa trên bằng chứng… sẽ góp phần thúc đẩy, nâng cao niềm tin và ý thức chấp hành pháp luật; củng cố tính chính đáng của Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân trong quá trình kiến tạo nền quản trị quốc gia hiện đại, minh bạch và phát triển.

Nguyễn Anh Phương

Gợi ý trích dẫn: 

Nguyễn Anh Phương 2026, Xây dựng Luật về Văn bản quy phạm pháp luật: Quy trình chính sách và giai đoạn Đánh giá chính sách công, https://chinhsach.vn/xay-dung-luat-ve-van-ban-quy-pham-phap-luat-quy-trinh-chinh-sach-va-giai-doan-danh-gia-chinh-sach-cong