Chính sách công và khoa học chính sách

Chính sách công là gì?

1. Các bạn mới tìm hiểu, nghiên cứu về khoa học chính sách (policy sciences) có thể gặp khó khăn trong việc phân biệt, định nghĩa khái niệm chính sách (policy) và khái niệm chính sách công (public policy). Các khái niệm này giống và khác nhau như thế nào? Hay những vấn đề cốt lõi trong cách tiếp cận chính sách công là gì?

2. Bài viết này giới hạn ở việc giới thiệu sơ lược về các định nghĩa khái niệm, cũng như một số cách thức tiếp cận nghiên cứu chính sách và chính sách công hiện nay; không có tham vọng đưa ra một định nghĩa chuẩn tắc. 

• Xem thêm: Chính sách là gì

Khoa học chính sách

3. Trước hết, là những ghi chú ngắn về khoa học chính sách.

DeLeon (1994) cho rằng, “nghiên cứu chính sách có một lịch sử dài, và một quá khứ ngắn”. Mặc dù chính sách của nhà nước là chủ đề nghiên cứu từ rất lâu, nhưng chỉ trở thành vấn đề được xem xét có tính hệ thống từ vài thập kỷ gần đây. Sự phát triển của khoa học chính sách gắn với một số (không nhiều) sự kiện lớn trên thế giới, đánh dấu sự thay đổi kể từ khi kết thúc thế chiến thứ hai.

Khái niệm “khoa học chính sách” được Lasswell, nhà khoa học chính trị của Hoa Kỳ, đã đề cập từ những năm đầu 1940s. (Xem: Lasswell, Harold (1942), “The Developing Science of Democracy”). Đến năm 1951, trong cuốn sách ‘The Policy sciences: Recent trends in scope and method’ (Lerner & Lasswell 1951) nổi tiếng được xuất bản, đã giới thiệu một phương pháp tiếp cận mới, đưa ra bởi Harold Lasswell về “sự định hướng chính sách”: Khoa học chính sách được xem một ngành khoa học có sử dụng các phương pháp điều tra tâm lý và xã hội nhằm giải quyết các vấn đề xã hội – định hướng giải quyết vấn đề chính sách. 

Đến nay, ngành khoa học chính sách đã có những phát triển mạnh mẽ, trở thành một trong những nội dung trọng tâm của khoa học xã hội.

• Xem: Một số vấn đề của nghiên cứu chính sách và ứng dụng lập pháp ở Việt Nam 

Định nghĩa khái niệm

4. Tiếp theo là những định nghĩa khái niệm chính sách và khái niệm chính sách công.

Mặc dù đã có rất nhiều các nghiên cứu, đến nay, vẫn chưa có sự thống nhất chung. Qua tham khảo, so sánh cho thấy, ranh giới phân biệt giữa chính sách và chính sách công, cũng như các định nghĩa về nó, là rất tương đối.

Thêm nữa, sự phân biệt giữa chính sách công và chính sách tư nhiều khi cũng không rõ ràng và khó xác định. Bởi vì, theo Considine (1994), lĩnh vực công và tư là liên quan và đan xen lẫn nhau ở mọi cấp độ, bất cứ đâu.  

Một số định nghĩa về Chính sách

– Chính sách “thiết kế sự lựa chọn quan trọng nhất (đã) được làm ra (thực thi)”, đối với các tổ chức, cũng như đời sống cá nhân (Lasswell 1951). Điểm lưu ý ở đây là, chính sách phải là quyết định đã được lựa chọn thực hiện, không phải một dự định;

– Chính sách là một tiến trình hành động có mục đích được thực hiện bởi các chủ thể nhằm giải quyết một vấn đề được quan tâm (Anderson 1975); hay

– Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đích nhằm giải quyết một vấn đề (Anderson 1984);

– Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không (Wheelan 2011);

– Chính sách là một phần của khung khổ các ý kiến, mà qua đó, chúng ta được điều chỉnh bởi một cách thức hợp lý, giữa các khía cạnh đa chiều của cuộc sống (Colebatch 2002).

Những định nghĩa trên không có từ “công” (public) và không có nêu một chủ thể cụ thể nào.

Nhưng những định nghĩa dưới đây, cũng chỉ nói chung về “chính sách”, mà không phải dùng từ: “chính sách công”, song lại đưa vào khu vực công/chính phủ/nhà nước vào, ví dụ như:

– Chính sách là những gì mà chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt nó tạo ra (Dye 1972);

Thomas Dye cũng có một “phiên bản” khác rất phổ biến mà về sau nhiều học giả trích dẫn hoặc phát biểu dựa trên đó, là:

– Chính sách là bất cứ những gì mà nhà nước lựa chọn làm, hoặc không làm (Dye 1972);

– Chính sách là những gì mà chính phủ làm, hoặc bỏ qua không làm (Klein & Marmor 2006); Đây là việc trích dẫn/phát biểu lại định nghĩa của Dye.

– Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm sử dụng nguồn lực để thúc đẩy một giá trị ưu tiên (Considine 1994);

– Chính sách là một công việc được thực hiện liên tục, bởi những nhóm hoạch định, nhằm sử dụng các thể chế công để kết nối, phối hợp và biểu đạt giá trị họ theo đuổi (Considine 1994).

Mặc dù cũng có những học giả nghiên cứu lĩnh vực chính sách tư, hay đặt trong mối liên hệ giao thoa, đan xen giữa chính sách công và tư, nhưng phần nhiều các nghiên cứu phổ biến về chính sách đều tập trung vào khu vực công và chính sách công.

Các định nghĩa về Chính sách công

– Chính sách công là những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm (Dye, 1992); Ở đây cùng một tác giả đã đưa ra định nghĩa phía trên, nhưng lúc thì nói về “chính sách”, lúc lại là “chính sách công”.

– Chính sách công là thoả thuận chính trị về những hành động hoặc không hành động, được thiết kế nhằm giải quyết, hoặc làm giảm nhẹ vấn đề trong nghị trình chính trị (Fischer 1995);

– Chính sách công liên quan đến những gì chính phủ làm, tại sao, và với kết quả gì (Fenna 2004);

– Chính sách công là một tuyên bố mang tính quyền lực, về những dự định của chính phủ, dựa trên những giả thuyết về nguyên nhân và ảnh hưởng, và được thiết kế, cấu trúc dựa trên những mục tiêu (Althaus, Bridgman & Davis 2007).

Và dưới đây là một định nghĩa khá giống với các định nghĩa về “chính sách”, không nói cụ thể về chủ thể nhà nước hay tư nhân…, song lại là một định nghĩa mà tác giả gán cho khái niệm “chính sách công”:

– Chính sách công quyết định bất cứ khi nào và bất cứ nơi đâu những mục tiêu và các biện pháp nên được chọn lựa, nhằm mục đích giải quyết một vấn đề, hay một sự đổi mới (Dimock et al. 1993);

Dẫn ra hàng loạt ví dụ định nghĩa như trên để khẳng định lại, ranh giới phân biệt giữa các khái niệm chính sách và chính sách công thường là không rõ ràng. Hay nói đúng hơn, những định nghĩa trong các nghiên cứu này thường được hiểu là hướng tới chủ thể ban hành chính sách trong/ở khu vực công.

Ngoài ra, cần lưu ý là trong nghiên cứu khoa học chính sách, có rất nhiều trường hợp các học giả đã trích dẫn chéo nhau, và cụm từ “chính sách” hay “chính sách công” đã được thêm hoặc bớt, thay thế nhau trong quá trình tham khảo tài liệu. Trên thực tế, “chính sách” và “chính sách công” thường sử dụng lẫn nhau, thay thế được cho nhau trong nhiều trường hợp chính thức và không chính thức.

Vì vậy, một cách tương đối, có thể phân biệt là: “Chính sách” thường nói ở phạm vi rộng hơn, mà chủ thể có thể là nhà nước, cũng có thể là các tổ chức khác hoặc cá nhân.

(Cũng trong bài viết này, từ “chính phủ” và “nhà nước” được dùng thay thế cho nhau được, và mang nghĩa là các cơ quan công quyền nói chung).

Chính sách công: các yếu tố chính

5. Như đã nói, hiểu một cách tương đối, khái niệm “công” trong chính sách công phản ánh thực tế là các chính sách đó được làm ra bởi các cơ quan công quyền, được gọi chung là nhà nước, mà những hành động của các chủ thể này phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật. Chính sách công, do đó, là việc thực thi mang tính chủ quyền, quyền lực nhà nước thông qua việc sử dụng các nguồn lực công và ràng buộc pháp lý mà lĩnh vực tư không thể (Maddison & Denniss 2009).

6. Dựa trên những định nghĩa đã nêu trên, có thể thấy chính sách công là phương thức mà các chính trị gia, những người trực tiếp hoạch định chính sách, tạo ra sự khác biệt, hoặc thay đổi. Chính sách công, vì thế, là công cụ của nhà nước. Nó là kết quả của một sự thoả thuận, đàm phán, cạnh tranh giữa các ý tưởng, các lợi ích, các hệ tư tưởng tác động thúc đẩy hệ thống chính trị (Althaus, Bridgman & Davis 2013). Chính sách công, theo đó, là những lựa chọn của nhà nước để giải quyết một tình huống chính trị hoặc một vấn đề công cộng.

7. Mặc dù rất khó để đưa ra một định nghĩa chung nhất, các nhà nghiên cứu khoa học chính sách đã cố gắng chỉ ra những vấn đề cốt lõi của chính sách công, ví dụ theo Anderson (1994), đó là:

– Những hành động mang tính quyền lực nhà nước, thực thi bởi các cơ quan nhà nước nói chung;

– Mang tính định hướng mục tiêu: nhằm đạt được những mục đích cụ thể, hoặc giải quyết vấn đề đặc thù trong cộng đồng, xã hội;

– Nhóm những hành động với chiến lược và phương pháp tiếp cận cụ thể;

– Quyết định lựa chọn làm hoặc không làm điều gì;

– Là một biện giải cho hành động, nó bao gồm tuyên bố về lý do ẩn đằng sau mỗi chính sách;

– Là một quyết định đã được làm ra (ban hành) và được thực hiện, không phải chỉ là một dự định, hay lời hứa.

Điều cần giải thích thêm là: không làm (hay không hành động) cũng được coi là chính sách. Cũng có thể gọi đây là chính sách “không chính sách”. Điều này được lý giải là, không phải lúc nào nhà nước cũng cần can thiệp giải quyết tất cả các vấn đề nảy sinh trong xã hội. Và dựa trên những cân nhắc, phân tích thận trọng, quyết định lựa chọn “không làm” nghĩa là dựa trên một sự tin tưởng rằng, vấn đề sẽ được giải quyết trong khuôn khổ chính sách hiện thời, và do đó, không cần có những hành động khác; hoặc nếu hành động sẽ chỉ làm cho vấn đề trầm trọng thêm…

Ngoài ra, liên quan đến khái niệm “không chính sách”, cũng có một quan điểm cho rằng đó là những “chính sách công” mà không được đưa vào chương trình chính thức và không được thông qua theo một quy trình, nhưng lại có thể thực thi/áp dụng trong một số trường hợp cụ thể.

• Xem thêm: Quy trình lập pháp và quy trình hoạch định chính sách

Chính sách công: các cách tiếp cận

8. Không có nhiều sự khác biệt với nội dung ở mục (7). Tuy nhiên, vì lý do nhằm giới thiệu được nhiều các nghiên cứu khác nhau trong bài viết, mục này được tách riêng, với ba cách tiếp cận (các góc nhìn, cách hiểu) khác nhau về chính sách công (theo Althaus, Bridgman, & Davis 2013):

Thứ nhất, chính sách công là sự lựa chọn mang tính quyền lực của nhà nước (chính phủ). Chính sách công xuất hiện trong các hoạt động chính trị. Trong đó, các ý tưởng, đề xuất chính sách (hay đề nghị chính sách) chịu sự ràng buộc, chi phối giữa các dự định chính trị, những lợi ích của các cơ quan nhà nước, những diễn giải của các công chức hành chính, sự can thiệp của các nhóm áp lực, giới truyền thông và người dân (công chúng).

Chính sách công, do vậy, có thể nhìn nhận như là một trách nhiệm phản hồi (của nhà nước) mang tính quyền lực đối với các vấn đề công cộng. Đó là những hành động có chủ đích, theo đuổi những mục tiêu nhất định của nhà nước; về sự ra quyết định và kiểm tra, đánh giá các kết quả; được cấu trúc, xác định rõ các thành phần và các bước triển khai tuần tự theo những trình tự, thủ tục nhất định. Xét đến cùng, chính sách công có bản chất (thuộc tính) chính trị.

Thứ hai, chính sách công là một giả thiết, một sự diễn đạt một số lý thuyết về nguyên nhân và các ảnh hưởng (mang tính dự báo hay dự đoán). Nói cách khác, chính sách được thiết kế dựa trên các lý thuyết, mô hình về mối quan hệ nguyên nhân và kết quả (hay sự tác động). Chính sách phải đặt ra giả thiết về hành vi, trong đó bao gồm những động cơ, khuyến khích việc thực hiện một hành vi so với các hành vi khác, hoặc ngược lại, hạn chế một hành động. Tuy nhiên, nó không phải là một sự thí nghiệm, mà đòi hỏi phải có sự nghiên cứu phân tích chặt chẽ trong suốt quá trình hoạch định chính sách.

Thứ ba, chính sách công được xem xét như là mục tiêu của hành động công quyền. CSC ban hành nhằm đạt được những mục tiêu nhất định – định hướng mục tiêu, hay là định hướng giải quyết vấn đề phát sinh trong xã hội. Như vậy, nó là phương tiện hay công cụ để đạt được mục đích; là những hành động của chính phủ thiết kế để đạt tới kết quả nhất định.

9. Cũng dựa trên cách tiếp cận này, Kraft & Furlong (2010) định nghĩa: “chính sách công là tập hợp các hành động hoặc không hành động của nhà nước nhằm giải quyết các vấn đề công cộng”. Theo đó, chính sách công cần thông qua dựa trên các mục tiêu chính sách, phương tiện, quy định và thực thi của các cơ quan công quyền, nhằm thực hiện các chương trình chính sách. Như vậy, việc xem xét chính sách dưới góc độ này nhấn mạnh đến các hành vi cụ thể trong quá trình thực thi chính sách của các cơ quan công quyền (với vai trò quan trọng là hệ thống cơ quan hành chính); mà không chỉ đơn thuần là các tuyên bố chính thức về mục tiêu chính sách, và các phương tiện được xác định trong luật, cũng như các biểu đạt của CSC. Một cách đơn giản, là sự so sánh, đánh giá giữa nói, và làm.

10. Như vậy, mặc dù câu trả lời cho “vấn đề nghiên cứu” trong bài viết là không thật rõ ràng. Nhưng những nghiên cứu khoa học chính sách trên thế giới nói chung đã đưa ra được nhiều góc nhìn rất cụ thể, và khá thống nhất ở chỗ: CSC là lựa chọn của nhà nước nhằm mục tiêu giải quyết, hoặc làm nhẹ các vấn đề xã hội, một định hướng chính sách tạo ra sự khác biệt. Và qua đó, khẳng định vai trò tích cực của việc nghiên cứu khoa học chính sách. Trong đó, tính chất thực hành, được làm ra và thực thi trong thực tiễn, nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế-xã hội là một yếu tố quan trọng.

• Xem: Phân tích chính sách công

Chính sách của Đảng, chính sách của Nhà nước

11. Liên hệ thực tiễn ở Việt Nam (*)

– Khi chưa được thông qua một cách hợp pháp, thì không nên gọi các dự thảo (đề xuất hay đề nghị) chính sách là CSC, với ý nghĩa là chính sách của Nhà nước. Chính sách công không phải chỉ là một dự định, ý định hay những phương án, giải pháp còn đang được thiết kế ở dạng dự thảo, mà phải được Nhà nước (đã) ban hành.

• Xem thêm: Khoa học chính sách ở Việt Nam: những ghi chú ngắn

Chính sách của nhà nước, hay chính sách công, được thể hiện trong Hiến pháp và (nhưng không bị giới hạn) trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước, từ trung ương đến chính quyền địa phương. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật này được xây dựng, ban hành theo những trình tự thủ tục nhất định.

• Xem: Hoạch định chính sách công: Một số vấn đề lý luận
• Hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp

–  Nghiên cứu về chính sách công ở Việt Nam có thể thấy khó phân biệt giữa các cụm từ “chính sách của Đảng” và “chính sách của Nhà nước”.

Ở nước ta, Đảng lãnh đạo bằng Cương lĩnh chính trị, chiến lược, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Đây là những nguồn rất quan trọng của chính sách công ở Việt Nam. Nói như vậy nghĩa là, Đảng có thể ban hành chính sách của Đảng, tuy nhiên, chúng ta chưa gọi đó là chính sách công; Nhưng chính sách của Đảng chính là căn cứ, là một trong những nguồn để thể chế hóa, hình thành nên chính sách của Nhà nước. Chính sách của Nhà nước được cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền Hiến định và luật định.

 

Nguyễn Anh Phương

Gợi ý trích dẫn: 

Nguyễn Anh Phương (2015), Chính sách công và khoa học chính sách, https://chinhsach.vn/chinh-sach-cong-va-khoa-hoc-chinh-sach/, truy cập ngày …/…/…

Tài liệu tham khảo

Althaus, C, Bridgman, P & Davis, G 2013, The Australian policy handbook, Allen & Unwin.

Anderson, J. 1975, Public policy-making, New York: Praeger.

Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton.

Colebatch, H 2002, Policy, Open University Press, UK

Colebatch, H 2009, Policy, Open University Press.

Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne.

Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall.

Dye, T 2007, Understanding Public Policy, Prentice Hall.

Kraft, M & Furlong, S  2010, Public policy: politics, analysis, and alternatives, CQ Press.

Lasswell, Harold (1942), “The Developing Science of Democracy”, in The Future of Government in the United States: Essays in Honor of Charles E. Merriam, ed. Leonard White, University of Chicago Press).

Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp. 3-15, Stanford University Press.

Maddison, S & Denniss, R 2009, An introduction to Australian public policy: theory and practice, Cambridge.

Moran, M, Rein, M & Goodin, R 2006, Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press.

Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York

* Phần này được bổ sung để giải đáp một số thắc mắc gửi đến chinhsach.vn

Những nội dung trong mục 11 này có thể tiếp cận nghiên cứu kỹ hơn ở góc độ: Thể chế chính sách.