Cấu trúc năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội

Cấu trúc năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội

1. Khung phân tích năng lực hoạch định chính sách

Một số nhà nghiên cứu nước ngoài đã xây dựng Khung phân tích năng lực chính sách tổng quát. Từ đó, có thể vận dụng phân tích cấu trúc năng lực thành phần, cũng như xây dựng các tiêu chí đánh giá năng lực hoạch định chính sách một cách phù hợp.

Bảng: Khung năng lực chính sách[1]

Cấp độ	Các năng lực thành phần
	Phân tích	Vận hành	Chính trị
Cá nhân	Tri thức, hiểu biết về nội dung chính sách, các kỹ thuật phân tích, các kỹ năng truyền thông v.v.	Quản lý tầm chiến lược; vai trò lãnh đạo; thương lượng; giải quyết bất đồng; quản lý tài chính v.v.	Nhạy bén chính trị: Hiểu biết về nhu cầu, lợi ích và quan điểm của các bên liên quan; khả năng đánh giá tính khả thi về mặt chính trị; các kỹ năng giao tiếp.
Tổ chức	Thu thập, lưu giữ, phân bổ dữ liệu, thông tin theo nhu cầu; các dịch vụ điện tử v.v.	Khai thác hiệu quả các nguồn lực; quản lý ngân sách, nhân lực; trao đổi nội bộ và với bên ngoài; tham vấn và phối hợp v.v.	Thương lượng hiệu quả; ủng hộ của các nhà lãnh đạo chính trị đối với tổ chức; các cấp độ tin cậy lẫn nhau và giao tiếp giữa các tổ chức.
Hệ thống	Năng lực của hệ thống tri thức dành cho chính sách: Các cơ sở nghiên cứu, đào tạo về chính sách chất lượng cao; hệ thống lưu giữ, chia sẻ tri thức.	Đảm bảo tính trách nhiệm giải trình; thượng tôn pháp luật; hệ thống tuyển dụng minh bạch v.v.	Sự chính danh và ủng hộ của công chúng; hệ thống tài chính phù hợp để chi trả cho các chương trình, dự án; tiếp cận thông tin của nhà nước.

2. Cấu trúc năng lực hoạch định chính sách

2.1. Năng lực phân tích của đại biểu Quốc hội

Năng lực phân tích được hiểu là khả năng nhận thức, học hỏi, tiếp cận và áp dụng các kỹ năng mang tính kỹ thuật phân tích trong quá trình thiết kế, xây dựng và thực thi chính sách một cách hiệu suất và hiệu quả[2]. Điều này càng quan trọng khi việc ra quyết định chính sách dựa trên bằng chứng khoa học ngày càng được coi trọng, đòi hỏi các cá nhân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách phải có năng lực hấp thụ, xử lý thông tin trên mọi phương diện.

Đối chiếu với vai trò, nhiệm vụ lập pháp của đại biểu Quốc hội, khả năng phân tích này thể hiện ở mức độ hiểu biết những quy định của pháp luật về chức năng lập pháp, quy trình lập pháp, vai trò của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; nắm được các công đoạn của quy trình lập pháp, vai trò của đại biểu Quốc hội trong các công đoạn đó. Đại biểu Quốc hội đã nhận diện các vấn đề chính sách và phân tích tác động của chính sách đằng sau các chi tiết kỹ thuật, các con số chuyên môn, các điều khoản luật như thế nào? Đại biểu Quốc hội có đặt những câu hỏi như: Vấn đề thực tế ở đây là gì? Tại sao xuất hiện vấn đề đó? Có thể có những phương án nào để giải quyết vấn đề? Vấn đề có đến mức nghiêm trọng phải ban hành một văn bản quy phạm để giải quyết nó hay không? Nếu có, nội dung của văn bản đó là gì; có thể có các phương án quy định nào? Nếu không, giải pháp nào có thể thay thế? Đại biểu Quốc hội có đánh giá tương quan giữa chi phí – lợi ích, chi phí – hiệu quả của các phương án quy định trong dự án luật, pháp lệnh; tính khả thi của các phương án; xác định đúng ưu tiên? Đại biểu Quốc hội có xác định phương án nào mang lại những lợi ích lớn nhất cho đất nước? Tác động của các phương án chính sách đến các nhóm dân cư như thế nào? v.v.

Năng lực phân tích như một yếu tố cốt lõi thuộc (cấu trúc) năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội cũng thể hiện qua những kỹ năng đặc thù. Đó là: kỹ năng đọc và hiểu các vấn đề kỹ thuật và chính sách của một dự luật; kỹ năng đánh giá một dự luật; kỹ năng phân tích chính sách một dự luật, trong đó có phương pháp đánh giá tác động của một dự luật tương lai; kỹ năng tham vấn các nhóm đối tượng sẽ chịu ảnh hưởng của đạo luật; kỹ năng thu thập ý kiến các giới về dự luật; kỹ năng tranh luận về một dự luật tại phiên họp… Trong số những kỹ năng này, xuất phát từ vai trò đại diện và quan niệm, vai trò làm luật của Quốc hội và đại biểu Quốc hội nói trên, có thể kỹ năng tham vấn và phản biện là quan trọng nhất. Bởi lẽ tham vấn để nhận biết dự luật nào có thể thông qua, dự luật nào chưa thể thông qua, và phản biện để chứng minh, thuyết phục Chính phủ và hoặc chủ thể khác trình dự luật thấy dự luật đó đúng là chưa nên thông qua, mà cần tiếp tục hoàn thiện, và cần hoàn thiện theo hướng nào.

Như vậy, giải pháp nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội cần hướng trọng tâm vào nâng cao các kỹ năng phân tích nói chung và kỹ năng phân tích chính sách nói riêng của đại biểu Quốc hội.

2.2. Năng lực vận hành của đại biểu Quốc hội

Theo Khung năng lực chính sách đã được đề cập, ở cấp độ cá nhân, năng lực vận hành nói chung của những người làm chính sách hàm ý khả năng của các nhà hoạch định chính sách thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý, điều phối các hoạt động chính sách, gồm có: lên kế hoạch, huy động hoặc bố trí người, huy động hoặc bố trí ngân sách, giao việc, định hướng, điều hành[3]. Đối chiếu với đại biểu Quốc hội, như đã đề cập, các quy định của Hiến pháp, pháp luật đặt ra những yêu cầu khác nhau về năng lực chính sách của đại biểu Quốc hội trong tất cả các công đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trong đó có năng lực điều phối xây dựng chính sách với những trường hợp cụ thể sau:

– Trong lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Đây là hoạt động đòi hỏi nhiều nguồn lực con người, kinh phí, thời gian, một mình đại biểu Quốc hội khó có thể thực hiện. Nó cần đến năng lực điều phối xây dựng chính sách của đại biểu Quốc hội, từ việc lên kế hoạch, huy động nguồn lực con người của Viện Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, các viện, trường đại học, các chuyên gia; huy động các nguồn kinh phí; định hướng, điều hành các hoạt động như khảo sát, đánh giá, nghiên cứu, lập hồ sơ, hội nghị, hội thảo v.v.

– Trong soạn thảo luật, pháp lệnh: Trong trường hợp đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội được chấp nhận, đại biểu Quốc hội sẽ là Trưởng Ban soạn thảo[4]. Lúc này, khối lượng công việc, yêu cầu về thông tin, nội dung chính sách còn nặng nề, nhiều hơn gấp nhiều lần so với lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Năng lực điều phối xây dựng chính sách càng phải cần đến và cần được sử dụng hết cấp độ để đáp ứng các yêu cầu của Luật liên quan đến việc phân tích, lựa chọn các phương án chính sách phù hợp nhất và thể hiện thành ngôn ngữ pháp lý trong dự thảo luật, pháp lệnh.

– Trong việc lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh: Thông thường, việc lấy ý kiến nhân dân, đối tượng chịu sự tác động của chính sách do cơ quan, tổ chức tiến hành. Trong trường hợp đó, nếu đại biểu Quốc hội là lãnh đạo của cơ quan, tổ chức thì năng lực điều phối sẽ thể hiện rõ hơn. Nếu đại biểu Quốc hội chỉ tham gia, năng lực điều phối thể hiện ở mức độ thu hút đóng góp ý kiến từ các bên liên quan. Còn nếu đại biểu Quốc hội tự chủ trì tổ chức lấy ý kiến, các yếu tố của năng lực điều phối cũng sẽ được bộc lộ.

– Trong thẩm tra dự án luật, pháp lệnh: Ở đây xảy ra hai trường hợp. Thứ nhất, nếu đại biểu Quốc hội chủ trì thẩm tra (Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm Ủy ban), năng lực điều phối chính sách có cơ hội được thể hiện rõ. Còn nếu đại biểu Quốc hội chỉ tham gia thẩm tra, năng lực điều phối chỉ thể hiện một phần nhỏ.

– Trong đóng góp ý kiến ở Đoàn đại biểu Quốc hội: Tương tự như trong thẩm tra.

– Trong thảo luận về dự án luật, pháp lệnh: Năng lực điều phối chính sách không được thể hiện, trừ các chủ tọa phiên họp.

Như vậy, năng lực điều phối xây dựng chính sách của đại biểu Quốc hội thể hiện rõ hơn trong lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; trong việc đại biểu Quốc hội chủ trì lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh; và đặc biệt trong trường hợp đại biểu Quốc hội là Trưởng ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Đây là những nội dung cụ thể, dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn về các điều kiện, yếu tố của năng lực hoạch định chính sách, từ đó đề ra giải pháp tập trung nâng cao năng lực điều phối xây dựng chính sách của đại biểu Quốc hội thể hiện trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta.

2.3. Năng lực chính trị của đại biểu Quốc hội

Đại biểu Quốc hội cũng chính là những chính trị gia, và các hoạt động hoạch định chính sách phải được cân nhắc, xem xét các yếu tố chính trị. Tri thức chính trị và trải nghiệm chính trị, hay còn gọi là “nhạy bén chính trị” là phẩm chất then chốt của những người tham gia làm chính sách[5]. Để đóng vai trò hiệu quả trong chu trình chính sách, người tham gia làm chính sách cần phải có “cái mũi nhạy” về chính trị không chỉ trong nội bộ một cơ quan, tổ chức, mà mở rộng ra cả môi trường chính trị bên ngoài; biết xác định các chủ thể quan trọng khác tham gia vào chu trình chính sách với những lợi ích, quan điểm, mối quan hệ khác nhau; hiểu rõ về sự mặc cả chính trị để đi đến thỏa thuận giữa các bên. Các kỹ năng truyền thông, thương lượng, gây dựng đồng thuận là rất quan trọng giúp các cá nhân tham gia làm chính sách cộng tác, phối hợp với các chủ thể khác trong chu trình chính sách.

Một số tác giả nhấn mạnh tính chính danh như một yếu tố quan trọng tạo nên năng lực chính trị của chủ thể tham gia làm chính sách[6]. Có nhiều cách tiếp cận trong việc xác định các yếu tố của tính chính danh, trong đó quan điểm coi tính chính danh bao gồm chính danh đầu vào, chính danh của quá trình, và chính danh đầu ra dường như rất phù hợp với năng lực chính sách. Chính danh trong đầu vào của chính sách phản ánh những giá trị, quy chuẩn, nhu cầu của xã hội. Chính danh trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách đòi hỏi thẩm quyền, cách thức, quy trình, thủ tục phải phù hợp. Chính danh trong đầu ra của chính sách thể hiện sự hiệu quả, kết quả trong việc đạt được các mục tiêu, giải quyết các vấn đề chung của xã hội.

Nếu gắn kết năng lực này với chức năng lập pháp của Quốc hội mà đại biểu Quốc hội tham gia thực hiện, có thể nhận biết thêm về năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội. Trên phương diện này, năng lực chính trị của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp thể hiện ở việc “soi xét” các dự án (bao gồm dự án luật, nghị quyết, điều ước quốc tế, ngân sách nhà nước, chương trình, đề án, công trình trọng điểm quốc gia v.v.) do các cơ quan, tổ chức trình Quốc hội có phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, lợi ích quốc gia hay không. Đại biểu Quốc hội phải biết phát hiện, yêu cầu sửa đổi, hủy bỏ các chính sách, các phương án điều chỉnh không phù hợp với thực tiễn, không phúc đáp ý chí và nguyện vọng của nhân dân trong các dự án luật được trình bởi Chính phủ hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

Xuất phát từ vị trí, vai trò đại diện như đã đề cập, việc cân bằng các lợi ích khác nhau của các nhóm trong xã hội, sự phát triển chung của quốc gia là một trong những khía cạnh của năng lực chính trị của đại biểu Quốc hội trong xây dựng chính sách. Vì vậy, những câu hỏi cần đặt ra ở đây là: đại biểu Quốc hội có tham gia các hoạt động tham vấn công chúng do các cơ quan của Quốc hội tổ chức, hoặc tự mình tiến hành các hoạt động như vậy không? Đối tượng tham vấn có đa dạng không? Các nội dung tham vấn có đa chiều, sát thực tiễn không, ví dụ như các vấn đề về lợi ích của các nhóm đối tượng; các vấn đề chính sách chung; các nhóm nội dung lớn liên quan đến các chính sách trong các dự thảo; các vấn đề chuyên môn sâu? Thông tin thu nhận được có phục vụ cho hình thành, khẳng định chính sách trong hoạt động lập pháp của đại biểu Quốc hội không? Có góp phần tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội?

Hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam có một nhiệm vụ quan trọng là thể chế hoá các đường lối, chính sách của Đảng. Do vậy, năng lực chính trị của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong xây dựng chính sách còn thể hiện ở việc xác định sự phù hợp của tổng thể chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hoặc từng dự án luật, dự thảo pháp lệnh với các chính sách, kế hoạch phát triển trong nhiệm kỳ hoặc trong từng năm của đất nước.

Như đã đề cập, các kỹ năng truyền thông, thương lượng, gây dựng đồng thuận là rất quan trọng giúp các cá nhân tham gia làm chính sách cộng tác, phối hợp với các chủ thể khác trong chu trình chính sách. Như vậy, năng lực chính trị của đại biểu Quốc hội trong ban hành chính sách thể hiện ở khả năng vận động, thuyết phục Ủy ban thường vụ Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, cơ quan soạn thảo, các đại biểu Quốc hội khác đồng ý với các phương án chính sách của mình; ở tất cả các khâu: lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; thảo luận thông qua. Chẳng hạn, những câu hỏi, lập luận, phân tích của đại biểu Quốc hội về phương án chính sách đã tác động mức độ nào đến Ủy ban thường vụ Quốc hội trong lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đến các đại biểu Quốc hội khác như thế nào trong khi thảo luận? Đây cũng là những nội dung cần quan tâm, đề xuất những giải pháp liên quan để nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội.

Tác giả: Nguyễn Đức Lam

Văn phòng Quốc hội

 

*Nội dung bài viết: “Cấu trúc năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội” (tiêu đề do chinhsach.vn đặt) được trích ra từ Báo cáo chuyên đề và Báo cáo Tổng hợp Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp”, do Nguyễn Anh Phương làm Chủ nhiệm đề tài. 

Có thể tham khảo thêm bài viết Khung phân tích năng lực chính sách – lý thuyết đánh giá năng lực chính sách công, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (412), tháng 6/2020.

 

[1] Tổng hợp thành bảng từ bài của Xun Wu, M. Ramesh and Michael Howlett, Policy Capacity: Conceptual Framework and Essential Components, in: Wu, X., Howlett, M., & Ramesh, M. (Eds.) Policy Capacity and Governance: Assessing Governmental Competences and Capabilities in Theory and Practice. Palgrave, McMillan, 2018, pp. 4-13.

[2] M. Howlett (2015) Policy analytical capacity: The supply and demand for policy analysis in government, Policy and Society, pp. 173-182.

[3] X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2018), tlđd, tr. 6; Tiernan Anne 2015, The dilemmas of organisational capacity, Policy and Society, 34:3-4, pp.209-217.

[4] Ví dụ trường hợp đại biểu Trần Thị Quốc Khánh làm Trưởng ban soạn thảo dự án Luật Hành chính công. Tham khảo thêm kỷ yếu Hội thảo “Điều kiện, giải pháp nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam”, 4/2021.

[5]  X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2018), tlđd, tr. 8; Leslie A. Pal & Ian D. Clark (2015) Making reform stick: Political acumen as an element of political capacity for policy change and innovation, Policy and Society, 34:3-4, pp. 247-257.

[6] Honorata Mazepus, Does Political Legitimacy Matter for Policy Capacity, in: X. Wu, M. Ramesh & M. Howlett (2018), pp. 229-243.