Quy trình lập pháp và quy trình hoạch định chính sách ở Việt Nam
Bài viết phân tích mối quan hệ giữa quy trình lập pháp và quy trình hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp ở nước ta; ủng hộ quan điểm thiết kế một quy trình lập pháp trong đó tích hợp các công đoạn làm chính sách; nhằm nâng cao vai trò và năng lực hoạch định chính sách của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội.
1. Trong hoạt động lập pháp nói chung, không dễ để phân biệt giữa quy trình lập pháp với quy trình chính sách, cũng như phân biệt luật với chính sách, làm luật với làm chính sách.
Hiểu một cách đơn giản, phạm vi chính sách rộng hơn luật nên làm chính sách nghĩa là đã bao hàm việc lập pháp[1]/làm luật, quy trình chính sách cũng bao trùm quy trình lập pháp[2]. Quy trình chính sách cũng có phạm vi áp dụng rộng như (nhưng không bị giới hạn bởi) quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nói chung, trong đó có quy trình lập pháp.
Quy trình lập pháp
2. Khái niệm quy trình lập pháp, cũng như quy trình hoạch định chính sách, không được quy định/định nghĩa rõ ràng trong các văn bản luật hiện hành.
Nhưng giống như cách tiếp cận mô tả về một quy trình lập hiến có 5 giai đoạn[3] ở nước ta, thì quy trình lập pháp cũng chia việc xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết[4] thành các giai đoạn như sau[5]:
– Giai đoạn I. Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Đây là giai đoạn có nhiều hoạt động hoạch định chính sách quan trọng, với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, đặc biệt là các cơ quan, tổ chức, cá nhân trình kiến nghị, đề nghị xây dựng luật.
Giai đoạn này có thể chia ra các bước nhỏ như sau:
+ Bước 1. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức[6]; Kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội[7]
Trong bước này, cần thực hiện các yêu cầu sau[8]:
- Đầu tiên chính là tổng kết việc thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan;
- Tổ chức nghiên cứu khoa học; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế có liên quan;
- Xây dựng nội dung của chính sách; đánh giá tác động của chính sách[9];
- Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh[10];
- Tổ chức lấy ý kiến; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý.
+ Bước 2. Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình[11],[12]
+ Bước 3. Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình[13]
+ Bước 4. Thông qua đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh[14]
+ Bước 5. Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh[15]
+ Bước 6. Lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh[16]
+ Bước 7. Quốc hội thông qua Nghị quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh[17]
Nếu không trực tiếp kiến nghị, đề nghị xây dựng luật thì tại các bước 5, 6, 7, thông qua hoạt động thẩm tra, thảo luận về chương trình xây dựng luật, các đại biểu Quốc hội cũng sẽ tham gia thực hiện một số hoạt động hoạch định chính sách như phân tích, đánh giá, phản biện đề xuất chính sách trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
– Giai đoạn II. Soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết
+ Bước 1. Thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo[18]
+ Bước 2. Lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết[19]
+ Bước 3. Thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình[20]
+ Bước 4. Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết[21]
– Giai đoạn III. Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết
– Giai đoạn IV. Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội
– Giai đoạn V. Thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết
- Dự án luật có thể được xem xét, thông qua tại một, hai hoặc ba kỳ họp[22].
– Giai đoạn VI. Công bố luật, pháp lệnh, nghị quyết
Bên cạnh đó, còn có các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn theo Điều 146[23].
Như vậy là Quy trình lập pháp được thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục luật định, nhưng trên thực tế sẽ diễn ra theo trình tự thời gian dài ngắn khác nhau đối với mỗi dự án luật cụ thể. Về mặt nghiên cứu lý luận, các bước của quy trình lập pháp cũng dễ được chấp nhận, thống nhất vì đã được luật hóa chi tiết từng giai đoạn.
Thường thì khi nói đến quy trình lập pháp, người ta dừng lại ở giai đoạn Quốc hội biểu quyết thông qua luật và Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực, hoặc đến khi Chủ tịch nước công bố luật (và pháp lệnh, nghị quyết).
Quy trình chính sách
3. Một Quy trình chính sách nói chung thường bao gồm các giai đoạn chính như sau[24]:
(I) Lập chương trình nghị sự;
(II) Hình thành chính sách;
(III) Thông qua chính sách;
(IV) Thực thi chính sách;
(V) Đánh giá chính sách.
Quá trình chính sách vẫn tiếp tục sau khi chính sách được chính thức thông qua. Đó là các giai đoạn: Thực thi chính sách và Đánh giá chính sách, mà không “quan tâm” đến sự thay đổi giữa các “chủ thể” ban hành và thực thi chính sách, dựa trên sự tiếp cận chính sách công có chủ thể chung, ban hành và tổ chức thực hiện, là Nhà nước.
Trong khi đó, giai đoạn Đánh giá chính sách sau khi chính sách được thực thi, có nhiều điểm giống nhau khi so sánh với nội dung: “Tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”[25] khi chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật – Đây chính là một trong những yêu cầu đầu tiên (bước 1, giai đoạn I) của quy trình lập pháp.
Trên thực tế, đa số các học giả vẫn xem quy trình lập pháp hiện nay là quy trình có sự lồng ghép thêm một vài bước (và các bước đó được gọi là) hoạch định chính sách (chủ yếu diễn ra ở giai đoạn I trong Quy trình lập pháp nói trên). Nói cách khác, hoạch định chính sách lúc này “được hiểu” chỉ là một (hoặc một số) công đoạn nằm trong quy trình lập pháp. Không hẳn đây là cách hiểu sai, nhưng đã làm thu hẹp phạm vi khái niệm hoạch định chính sách trong khoa học chính sách công đi rất nhiều. Trong khi đó, bên cạnh việc tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào một số bước trong giai đoạn I, thì hoạt động hoạch định chính sách của các đại biểu Quốc hội còn được thể hiện rõ ở các giai đoạn III, IV, V trong quy trình lập pháp.
Có thể thấy, xác định thế nào là (văn bản) luật, được thông qua bởi Quốc hội, thì dễ dàng hơn rất nhiều so với xác định được thế nào là một chính sách (của Quốc hội, chưa bàn đến các chủ thể khác). Cũng tương tự, xác định một quy trình lập pháp cũng dễ thống nhất hơn so với xác định một quy trình hoạch định chính sách được ứng dụng trong thực tiễn lập pháp ở nước ta.
Mối quan hệ giữa quy trình lập pháp và quy trình chính sách
4. Khởi điểm của một chính sách hay một luật bắt đầu bởi sáng kiến chính sách hoặc sáng kiến lập pháp, mà thực tế thì thường gắn với mục đích can thiệp, giải quyết một hoặc một số tình huống, vấn đề cụ thể trong đời sống xã hội. Từ những ý tưởng chính sách hay ý tưởng lập pháp này, cần phải triển khai những công việc cụ thể, đó là chuẩn bị, lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật như Giai đoạn I trong quy trình lập pháp, và lựa chọn vấn đề và đề xuất giải pháp chính sách trước khi đưa vào chương trình nghị sự – Giai đoạn I của quy trình chính sách đã nêu trên.
Những điểm chung tiếp theo, là cần có dự thảo luật và dự thảo chính sách, để định hình, và thảo luận, tranh luận, phản biện, góp ý kiến… xem các nội dung của nó có đáp ứng được các yêu cầu, nguồn lực để giải quyết vấn đề, cũng như đánh giá khả năng đạt được các mục tiêu đề ra hay không v.v.
Và chỉ đến khi được thông qua một cách hợp pháp để đưa vào thực thi, chúng ta mới có cái gọi là Luật, cũng như là Chính sách. Hay nói cách khác, không thể gọi là Luật, cũng như là Chính sách (công), khi mà mọi thứ còn đang trong quá trình soạn thảo và chưa được chính thức thông qua[26].
5. Quy trình hoạch định chính sách ở nước ta thì mới chủ yếu được tiếp cận dưới góc độ nghiên cứu lý luận, mang tính quy ước chung nhiều hơn.
Nhiều người khi bàn về (quy trình) hoạch định chính sách và chính sách trong dự án luật, thường sẽ gán thêm cho quy trình lập pháp một giai đoạn nào đó[27] trong quy trình chính sách (lý thuyết), hoặc một công đoạn của phân tích chính sách, đánh giá chính sách. Điều này cũng có yếu tố hợp lý và phản ánh thực tế. Đó là, quá trình phân tích, đánh giá đề xuất chính sách cho thấy cần lựa chọn một trong những công cụ chính sách là ban hành luật.
Nhưng vì chưa được hiểu đầy đủ, từ bao quát đến cụ thể, mà dẫn đến nhìn từ góc độ này ở nước ta hiện nay, thì chính sách và làm chính sách trong hoạt động lập pháp giờ có thể “bị thu hẹp” phạm vi lại giống như là một “tập con” của luật và làm luật (được gọi là nội dung chính sách trong các dự án luật, và vẫn còn tình trạng nội dung chính sách chỉ là những tuyên bố mang tính chung chung trong luật).
6. Đi vào chi tiết thì làm luật có những công đoạn cần kỹ năng chuyên môn cao, và đòi hỏi phải có sự hiểu biết rất sâu sắc về lĩnh vực khoa học pháp lý, về những triết lý của lập pháp… nên có thể nói, để làm ra một dự luật (tương đối) hoàn chỉnh thì không thể thiếu những chuyên gia về khoa học pháp lý và kỹ thuật lập pháp. Vì thế, rất khó để nói rằng “làm chính sách” chính là “làm luật” – theo nghĩa (đa số) nhà hoạch định chính sách có thể tự mình/hoặc buộc phải tự viết ra được những (dự thảo) điều luật/luật chuẩn mực. Cần “dịch” từ ngôn ngữ chính sách sang ngôn ngữ pháp lý – thể hiện thành những điều luật cụ thể. Xác định nội dung chính sách đã khó, để nó phù hợp với những tư tưởng, học thuyết pháp lý, và rồi sau đó viết ra thành những điều luật cụ thể, có vẻ còn khó hơn.
Nhưng nếu (quá thiên về ý kiến) cho rằng, soạn thảo một điều luật đúng chuẩn mực pháp lý cần những chuyên gia làm việc phía sau hậu trường, và quá nhấn mạnh vào vai trò của những thành viên của Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, để tránh việc các đại biểu Quốc hội “làm văn tập thể”[28] trên nghị trường, thì phần việc chính của đại biểu Quốc hội sẽ là gì? Nếu không phải là thảo luận chính sách!
7. Ở chiều ngược lại, những chuyên gia pháp lý cũng không phải có thể tự mình hiểu biết hết các vấn đề chính sách, cơ sở thực tiễn để dẫn đến nhu cầu cần có chính sách nào đó, sự cần thiết phải ban hành hay sửa đổi một chính sách, hoặc một (dự) luật… mà cần có những người chuyên về đánh giá chính sách, phân tích chính sách với những kỹ năng chuyên môn sâu, ở nhiều góc nhìn khác nhau, mà không chỉ tập trung vào kỹ năng soạn thảo điều luật. Hơn nữa, quá trình này cần có những chủ thể hoạch định chính sách với nhiều vai trò khác nhau, trong đó có các đại biểu Quốc hội – với tính đại diện rất quan trọng – tham gia vào công việc (giờ lại có vẻ rộng hơn) – làm chính sách.
8. Như vậy, việc tách riêng quy trình lập pháp và quy trình hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp nói chung có ý nghĩa nghiên cứu học thuật, tiếp cận hai chuyên ngành khác nhau là khoa học pháp lý và khoa học chính sách; nhưng đồng thời cũng để tham khảo, kết hợp thực hành trên thực tế.
Nhưng không nên hiểu là hoạt động của Quốc hội tuân thủ theo một quy trình lập pháp riêng biệt, tiến hành độc lập với một quy trình hoạch định chính sách.
Không nên hiểu Đại biểu Quốc hội có hai công việc riêng rẽ, tách biệt không liên quan là làm chính sách xong rồi mới làm luật theo hai quy trình riêng.
Thực tế không phải làm chính sách xong xuôi hết rồi mới chuyển sang việc làm luật một cách cơ học. Mặc dù về lý thuyết, chúng ta có thể dễ dàng tách riêng việc phân tích một vấn đề chính sách, sau đó đưa ra lựa chọn là cần làm luật để giải quyết vấn đề này. Rồi hiểu như vậy là làm chính sách trước, làm luật sau? Một số báo cáo đánh giá tác động của chính sách[29] trong các đề nghị xây dựng luật chỉ đưa ra kiểu lựa chọn rất hình thức và sơ sài: (1) phương án giữ nguyên quy định hiện hành (thường là ở dạng đã có quy định dưới luật); hoặc (2) đề xuất xây dựng luật; hoặc: (3) đề xuất một phương án khác nào đó… và thường sau cùng đi đến kết luận lựa chọn việc (2) đề xuất xây dựng luật. Chỉ như vậy thì chưa thể coi là đã xong khâu làm chính sách.
Thêm một ví dụ nữa để làm rõ hơn, giả sử trường hợp khi trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà hồ sơ đề nghị đã có sẵn dự thảo luật hoàn chỉnh (nên khuyến khích việc này trong tương lai[30]). Việc này được hiểu rằng, để đi đến dự thảo luật, pháp lệnh đầu tiên này, tổ chức, cá nhân đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã tiến hành hoạt động phân tích, đánh giá tác động của (đề xuất) chính sách từ trước, đồng thời hoàn tất cả việc soạn thảo ra các điều luật (đã có dự thảo luật, pháp lệnh), thay vì chỉ dừng lại ở đề cương chi tiết. Theo quy trình lập pháp thì đây mới là giai đoạn đầu tiên. Tuy nhiên, cũng không thể nói rằng quy trình hoạch định chính sách hoặc các hoạt động phân tích chính sách đã được thực hiện xong, những công việc tiếp sau chỉ là thực hiện các giai đoạn còn lại của quy trình lập pháp và tập trung soạn thảo luật.
9. Không nên áp dụng công thức: làm chính sách trước, làm luật sau một cách cứng nhắc theo cách: Chính phủ (và/hoặc Quốc hội) có một giai đoạn chỉ tiến hành hoạt động phân tích đánh giá chính sách đối với nhiều vấn đề xã hội phát sinh, lập thành danh sách các vấn đề cần phải ưu tiên đề nghị ban hành luật, pháp lệnh; Rồi sau đó Quốc hội căn cứ vào danh sách đề nghị này để chỉ (có quyền) làm luật (mà không cần làm chính sách nữa). Điều này là khó triển khai trên thực tế, ngay cả đối với từng vấn đề chính sách, từng dự luật, cũng khó mà tách biệt riêng thành một công đoạn hoàn toàn làm chính sách, rồi sau đó Quốc hội mới tiến hành một công đoạn hoàn toàn chỉ là làm luật.
Ví dụ, theo Luật Ban hành VBQPPL mới sửa đổi, bổ sung năm 2020, Điều 58 về thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định: “Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với… chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua” và “sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước”. Nhưng đến Điều 65 về nội dung thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết thì không quy định cơ quan thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra nội dung chính sách[31] mà chỉ nói chung là “nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau”. Và cũng chỉ thẩm tra “sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chủ trương, đường lối của Đảng”, mà không còn cụm từ “chính sách của Nhà nước”. Có phải các nhà làm luật muốn “ưu tiên” Chính phủ xây dựng nội dung chính sách, còn Quốc hội không thẩm tra nội dung này trong giai đoạn soạn thảo luật nữa? Mặc dù vậy, vẫn có thể lập luận là “nội dung của dự thảo văn bản” đã bao gồm nội dung chính sách; “vấn đề còn có ý kiến khác nhau” sẽ bao gồm các vấn đề chính sách; và “chủ trương, đường lối của Đảng” cũng chính là nguồn quan trọng hình thành nên “chính sách của Nhà nước”.
Nếu cần ưu tiên nhiều hơn cho việc thẩm tra, thảo luận, cho ý kiến về các phương án chính sách ngay từ giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, để bớt gánh nặng về sau trong quá trình soạn thảo, thì Quốc hội cần dành nhiều thời gian hơn cho giai đoạn này. Quốc hội nên là cơ quan giữ quyền quyết định sau cùng việc lựa chọn đề xuất chính sách trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, khi xem xét thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cũng như để mở việc đề nghị bổ sung hay lược bớt đề xuất, phương án, giải pháp chính sách trong các giai đoạn sau của quy trình lập pháp.
Theo Luật Ban hành VBQPPL mới sửa đổi bổ sung năm 2020: Điều 75 – Trình tự xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại hai kỳ họp – có quy định: “đối với những chính sách mới được đại biểu Quốc hội đề nghị bổ sung vào dự thảo thì… cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo tổ chức đánh giá tác động của chính sách để báo cáo Quốc hội”.
Điều 76 – Trình tự xem xét, thông qua dự án luật tại ba kỳ họp – quy định: “đối với những chính sách mới được đại biểu Quốc hội, Nhân dân đề nghị bổ sung vào dự thảo thì… cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật tổ chức đánh giá tác động của chính sách để báo cáo Quốc hội”.
Tuy nhiên, tại Điều 74 – Trình tự xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một kỳ họp – thì không có quy định đối với những chính sách mới được đề nghị. Như vậy, có thể hiểu là: những dự án luật được xem xét, thông qua tại một kỳ họp thì (i) không có chính sách mới được đề nghị? Hay là (ii) ĐBQH không được đề nghị? Trong trường hợp này, cũng khó để áp dụng theo khoản 1 Điều 35: “trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách”, vì không đề cập đến cá nhân ĐBQH; và nếu có “cơ quan” nào đề xuất chính sách mới thì cũng rất khó để kịp tổ chức nghiên cứu đánh giá tác động ngay trong kỳ họp.
Thủ tục hoạt động của Quốc hội là do Quốc hội định ra. Các đại biểu Quốc hội không nên tự làm khó cho mình.
Bất cập về thẩm quyền “thông qua chính sách”
10. Trong quy trình lập pháp nói trên, ngay từ Giai đoạn I (Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh), tại Bước 3 (Lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh), thì theo Điều 41 – Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, có quy định:
– Chính phủ “biểu quyết thông qua chính sách” trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Chính sách được thông qua khi có “quá nửa tổng số các thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành”; và
– Chính phủ ra nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các “chính sách đã được thông qua”.
Liên quan đến vấn đề này, cần làm rõ các nội dung sau:
10.1. Thứ nhất, khi rà soát kỹ nội dung các điều luật trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Luật sửa đổi bổ sung Luật Ban hành VBQPPL, năm 2020, thấy rằng: Trước khi thông qua luật thì các quy định trong luật đều sử dụng các cụm từ là: “kiến nghị về luật”, “đề nghị xây dựng luật”, “dự án luật”… Trong khi đó, cụm từ “chính sách” mặc dù được sử dụng rất nhiều lần, nhưng cách dùng lại không thống nhất, vẫn chưa thật “chuẩn” trong nhiều trường hợp. Theo tác giả, trước khi biểu quyết thông qua luật thì nên hạn chế sử dụng từ: “chính sách” vì dễ dẫn đến cách hiểu là “chính sách” thì không cần Quốc hội phải biểu quyết thông qua[32]. Cần cân nhắc sử dụng thay thế bằng các cụm từ như: “đề xuất chính sách”, “dự thảo chính sách”, “đề nghị xây dựng chính sách”… cho phù hợp, làm rõ nghĩa đây là các đề xuất chính sách đang trong giai đoạn soạn thảo, chưa có hiệu lực pháp lý, tránh nhầm lẫn với cụm từ “chính sách của Nhà nước” – mang nghĩa là các chính sách đã có hiệu lực thực thi. Trong quy trình lập pháp, cụm từ “đề xuất chính sách” được sử dụng một lần tại Điều 35, nhưng lại mang ý nghĩa là “chính sách mới” phát sinh trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật[32a].
10.2. Thứ hai, về quy định tại Điều 41 Luật Ban hành VBQPPL 2015 nói trên, theo tác giả, không nên hiểu là Chính phủ (hành pháp) có vai trò “thông qua chính sách” trong các dự án luật mà phía Chính phủ đề xuất rồi; còn Quốc hội chỉ căn cứ vào đó để thảo luận việc làm luật và thông qua luật theo các giai đoạn sau trong quy trình lập pháp. Nếu hiểu như vậy thì dẫn đến hệ quả là: các nội dung chính sách trong luật[33], vốn được đánh giá là rất quan trọng, lại được quyết định chỉ với “quá nửa tổng số các thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành”[34]. Chính sách mà Chính phủ thông qua đã có hiệu lực thực thi chưa? Quốc hội có quyền sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thay thế các chính sách đó không?
Theo logic các giai đoạn trong quy trình lập pháp và làm chính sách, chỉ mới là hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì còn rất lâu, các đề xuất chính sách mới có cơ hội để chính thức trở thành chính sách.
10.3. Phải chăng, “thông qua chính sách” và “chính sách đã được thông qua” nên hiểu đúng ở đây là Chính phủ chỉ thông qua các đề xuất chính sách (hoặc đề nghị chính sách) có trong các đề nghị xây dựng luật. Và vì còn đang ở giai đoạn đề nghị xây dựng luật (hoặc sau đó, khi còn đang soạn thảo), thì dù là Chính phủ đã “thông qua” thì các đề xuất chính sách này vẫn chưa có hiệu lực thực thi, chỉ mang ý nghĩa là: Chính phủ đồng tình, ủng hộ cho các phương án, giải pháp chính sách trong đề nghị xây dựng luật!
Trao đổi thêm về chính sách lập pháp
11. Nếu cho rằng[35]:
(1) Chính phủ (hay các ban soạn thảo, thường từ phía Bộ ngành) cần theo đuổi, bảo vệ các (đề xuất) chính sách[35a] của mình từ đầu đến giai đoạn bỏ phiếu để thông qua hay không thông qua luật; hay là giữ vai trò chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật để bảo đảm các nội dung chính sách (đã đề xuất) không bị sửa đổi quá nhiều hoặc thay thế; và
(2) Quốc hội chỉ thảo luận, phản biện (nhưng lại không phải là để quyết định được việc sửa đổi, bổ sung/thêm mới/ thay thế hay lược bỏ chính sách, vì vai trò đó được giao cho Chính phủ – phía đệ trình chính sách) để đi đến quyết định thông qua, hay không thông qua một dự luật;
(3) và giả sử là chấp nhận giả thiết (1) và (2) nói trên (thuần túy lý thuyết, chưa bàn đến pháp luật thực định);
thì:
Thứ nhất, có phải như thế là chúng ta muốn khẳng định Chính phủ có “đặc quyền” làm chính sách. Bởi vì, ngoài luật, pháp lệnh và nghị quyết thì chính sách còn có trong các văn bản dưới luật, cùng với việc Chính phủ có thể sử dụng nhiều công cụ chính sách khác. Nếu chính sách trong các dự án luật ngay từ đầu đã được quyết định làm ra bởi Chính phủ, rồi sau đó lại được triển khai thực thi cũng bởi Chính phủ, thì vai trò của Quốc hội là gì? Có thể tách riêng rẽ, rành mạch việc làm chính sách với làm luật trên thực tế được không? Yêu cầu nâng cao chất lượng lập pháp và chất lượng chính sách, nếu như vậy, lại chuyển trọng tâm về nâng cao “năng lực chính sách” và chất lượng soạn thảo dự án luật của Chính phủ?
Thứ hai, chúng ta sẽ cần cách tiếp cận khác và cần sửa lại quy trình lập pháp:
(a) Sẽ không cần một chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm nữa, mà phía Chính phủ (tạm không nhắc đến các chủ thể có sáng quyền lập pháp khác), sẽ phải chủ động soạn ra rất nhiều dự thảo chính sách, (và nên là cả dự thảo luật hoàn chỉnh, vì theo logic này thì nên soạn thảo luật càng chi tiết, càng chất lượng, càng sớm càng tốt), theo nhu cầu hành pháp, rồi chuyển sang Quốc hội theo một trình tự, thủ tục mới, định kỳ hoặc đột xuất hoặc theo từng kỳ họp Quốc hội.
(b) Tiếp đó, Quốc hội sẽ chỉ thảo luận xem có nên chấp nhận đưa các dự luật này vào chương trình làm việc chính thức sau đó, bằng một hình thức biểu quyết đa số, có thể là ở Ủy ban hoặc phiên họp toàn thể [36].
Nhưng nếu Quốc hội không đồng ý với dự thảo chính sách, dự thảo luật (trong bất kỳ giai đoạn nào của quy trình lập pháp) thì cơ chế giải quyết tiếp theo là gì? Quốc hội có được tự sửa đổi lại, hoặc thay thế hoàn toàn bằng một dự thảo chính sách/luật khác không? Theo giả thiết (1) và (2) thì không. Quốc hội chỉ có cách là góp ý và chuyển tiếp/ hoặc bác/trả lại dự luật cho Ban soạn thảo?[37] Nếu một dự luật bị bác/trả lại thì có thể được trình lại hay không? Các chủ thể khác có được trình lại một dự luật tương tự hay không? v.v.
Theo logic đó, có vẻ như các đại biểu Quốc hội sẽ “nhàn hơn”, vì mọi vấn đề lập pháp, tựu trung lại, chỉ còn là giải đáp câu hỏi trước mỗi dự luật được trình ra: Thông qua hay không thông qua?
Nhưng như vậy, thì chúng ta lại phải tiếp tục xem lại thẩm quyền lập pháp của quốc hội, khái niệm lập pháp, triết lý lập pháp và nền dân chủ đại diện? Bởi vì, một trong những giá trị cốt lõi của nền dân chủ, là những chính sách quan trọng của quốc gia phải được thảo luận kỹ càng và quyết định bởi sự đồng thuận của đa số đại biểu Quốc hội, những người được Nhân dân ủy quyền.
12. Về nguyên tắc, trong hoạt động Quốc hội, một chính sách có thể được thể hiện, biểu đạt ở một hoặc nhiều luật. Vì thế, việc thông qua luật cũng là thông qua chính sách (hoặc thông qua một phần chính sách, hoặc cũng có thể hiểu là thông qua một chính sách ở phạm vi hẹp, nằm trong một chính sách lớn/tổng thể); Ngược lại, việc thông qua một chính sách hay một chính sách được thông qua, là việc thông qua một, hoặc một số dự luật.
13. Thực tế ở nhiều nước tư bản phương Tây, với sự thay đổi trong việc kiểm soát đa số ghế của các đảng phái ở Nghị viện, dẫn đến nhiều trường hợp có một hoặc nhiều dự luật – chứa đựng một chính sách – không được thông qua. Nhưng có những dự luật khác (khác về tên gọi hoặc khác về chủ thể trình dự thảo luật), vẫn chứa đựng chính sách tương tự hoặc một phần của chính sách đó, lại được thông qua. Hoặc ở nhiệm kỳ này thì được thông qua, nhưng đến nhiệm kỳ sau thì chính sách đó lại bị sửa đổi hoặc thay thế. Như vậy có thể thấy, việc ủng hộ cho một chính sách để thông qua một dự luật sẽ dễ dàng hơn là ủng hộ cho một dự luật chứa đựng chính sách đó[38]. Và một chính sách có thể được bàn đi bàn lại nhiều lần trước khi được Nghị viện thông qua, thậm chí được xem xét, thảo luận, sửa đổi ở nhiều nhiệm kỳ khác nhau.
Những gợi mở
14. Đi tìm một quy trình lập pháp hợp lý, tác giả cho rằng, sẽ đơn giản hơn nếu tiếp cận theo hướng, Chính phủ có quyền đề xuất chính sách mà Chính phủ thấy cần thiết cho nhu cầu thực thi hiệu quả quyền hành pháp, nên được chuẩn bị một cách kỹ lưỡng, đạt các tiêu chí nhất định về chất lượng, và có các lập luận rõ ràng bảo vệ quan điểm khi trình ra Quốc hội, tùy thuộc vào từng giai đoạn, theo những trình tự, thủ tục rõ ràng trong quy trình lập pháp. Còn Quốc hội, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, trong giới hạn của quyền lập pháp mà Hiến pháp và luật cho phép, tiếp tục các công việc thảo luận, phản biện chính sách và làm luật, cho đến khi dự luật được thông qua, hoặc không được thông qua.
Trên thực tế hiện nay, quá trình thảo luận về các vấn đề còn ý kiến khác nhau trên diễn đàn Quốc hội thường chính là thảo luận các vấn đề và giải pháp chính sách. Để nâng cao chất lượng lập pháp và hoạch định chính sách của Quốc hội thì không phải chỉ là việc bấm nút thông qua hay không thông qua dự thảo luật. Trong vòng đời chính sách, thời điểm rất quan trọng, “cửa sổ cơ hội”, là ngay từ bước đầu xem xét một dự thảo chính sách, dự thảo luật có được đưa vào chương trình nghị sự hay không[39]. Liên quan đến nội dung này, cần lưu ý thêm là trong quy trình lập pháp hiện hành, Ủy ban thường vụ Quốc hội được trao quyền: “tự mình hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh quyết định điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh” trong một số trường hợp[40].
15. Đối với hoạt động lập pháp ở nước ta, toàn bộ quy trình lập pháp hiện hành (gồm 6 giai đoạn nêu ở mục 2), trong mối quan hệ với quy trình chính sách, nên được hiểu chính là (hoặc tương đương với) 3 giai đoạn đầu của quy trình chính sách (gồm 5 giai đoạn nêu ở mục 3) như bảng “hợp nhất” đơn giản dưới đây:
Bảng 1: Quy trình chính sách và quy trình lập pháp hợp nhất
| STT | Quy trình chính sách | Quy trình lập pháp |
|
1 |
(I) Lập chương trình nghị sự |
(I) Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh |
|
2 |
(II) Hình thành chính sách
|
(II) Soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết |
| (III) Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết | ||
| (IV) Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội | ||
| (V) Thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý… | ||
|
3 |
(III) Thông qua chính sách |
(V) …Thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết |
| (VI) Công bố luật, pháp lệnh, nghị quyết | ||
|
4 |
Thực thi chính sách/luật |
|
|
5 |
Đánh giá |
|
Quy trình được lập ra trong hoạt động lập pháp giúp chúng ta có cái nhìn rõ ràng hơn về tiến trình hình thành, trình tự ban hành luật. Nhưng phương pháp tiếp cận theo giai đoạn này có những hạn chế nhất định, nó không cho thấy được sự phát triển liên tục các quan điểm, ý kiến tranh luận, phản biện, sự tương tác lẫn nhau giữa các chủ thể làm chính sách và làm luật.
Với cách tiếp cận luật pháp là một công cụ chính sách (trong lý thuyết khoa học chính sách) để xem xét mối quan hệ giữa quy trình hoạch định chính sách với quy trình lập pháp, sẽ thấy hoạt động làm chính sách và làm luật của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội luôn đan xen, lồng ghép, tích hợp với nhau. Luật Ban hành VBQPPL hiện hành về cơ bản cũng đi theo hướng lồng ghép các công đoạn của phân tích chính sách, đánh giá chính sách vào quy trình lập pháp, mặc dù vẫn còn những nội dung cần làm rõ hơn như phân tích ở trên.
16. Trong xu hướng chung cần thúc đẩy nhanh việc hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật, thì Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả quy trình lập pháp hiện tại được thiết kế để thông qua được nhiều chính sách và luật, hơn là để loại bỏ các dự thảo đó.
Để nâng cao chất lượng chính sách, pháp luật được ban hành thì vẫn cần tiếp tục cải tiến quy trình lập pháp theo hướng tạo cơ chế phân công hợp lý hơn trong việc hoạch định chính sách. Nhưng chắc chắn, không phải là cố gắng tách riêng hoạt động làm chính sách và thẩm quyền thông qua chính sách ra khỏi hoạt động làm luật, thẩm quyền thông qua luật của Quốc hội. Bởi lẽ, yêu cầu đánh giá đúng mức tầm quan trọng của phân tích chính sách và đề xuất chính sách từ phía cơ quan hành pháp, không đồng nghĩa với việc “phủ nhận” hay “hạ thấp” vai trò hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội./.
Bài viết cho Hội thảo khoa học: “Bàn về quy trình chính sách và vai trò, năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” do Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổ chức.
(phiên bản đăng trên chinhsach.vn đã được tác giả cập nhật)
Trích dẫn nguồn:
Nguyễn Anh Phương 2020, Quy trình lập pháp và quy trình hoạch định chính sách ở Việt Nam, Hội thảo khoa học: “Bàn về quy trình chính sách và vai trò, năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam”, Viện Nghiên cứu lập pháp, tháng 11/2020, https://chinhsach.vn/quy-trinh-lap-phap-va-quy-trinh-hoạch-dinh-chinh-sach-o-viet-nam/
[1] Ở đây tác giả không bàn đến “lập pháp” theo nghĩa nhánh quyền lực.
[2] Xem: Nguyễn Anh Phương 2016, “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307), tr.80-90.
[3] Theo quy định tại Điều 120 Hiến pháp 2013 về việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp:
- Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.
- Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
- Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.
- Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định.
- Thời hạn công bố, thời điểm có hiệu lực của Hiến pháp do Quốc hội quyết định.
[4] Trong bài viết này, cụm từ: “luật, pháp lệnh, nghị quyết” có thể được rút gọn, thay thế bởi từ “luật”.
[5] Căn cứ theo quy định từ Điều 31 đến Điều 80 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020. Cách phân chia giai đoạn trong bài viết này dựa trên thứ tự, tên gọi các Mục và điều luật.
[6] Điều 32 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[7] Điều 33 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[8] Theo Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[9] Đánh giá tác động của chính sách ở đây là đánh giá trước những tác động có thể có (dự báo) của các đề xuất chính sách trong đề nghị xây dựng luật.
[10] Theo Điều 37 Luật Ban hành VBQPPL 2015 quy định:
1. Hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm:
a) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh;
b) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
c) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
d) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý;
đ) Dự kiến đề cương chi tiết dự thảo luật, pháp lệnh.
2. Văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, mục đích, yêu cầu ban hành, quan điểm, chính sách, nội dung chính của luật, pháp lệnh.
[11] Trong bài này đã lược bớt phần thủ tục đối với đề nghị xây dựng luật không do Chính phủ trình.
[12] Điều 38 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[13] Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[14] Điều 41 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[15] Điều 47 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[16] Điều 48 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[17] Điều 49 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[18] Điều 52 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[19] Điều 57 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[20] Điều 58 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[21] Điều 61 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[22] Xem từ Điều 73 đến Điều 76 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[23] – Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội.
– Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định.
– Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành.
[24] Xem: Nguyễn Anh Phương 2016, “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307), tr.80-90.
[25] Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL 2015.
[26] Bài viết này không bàn về chính sách tư.
[27] Ví dụ như giai đoạn phân tích chính sách, giai đoạn đánh giá chính sách, hoặc giai đoạn hoạch định chính sách.
[28] Trước đây, các đại biểu Quốc hội thường dành nhiều thời gian trên phiên họp toàn thể để sửa lời văn, chính tả, kỹ thuật soạn thảo trong từng điều luật.
[29] Thực chất là đánh giá tác động của các các đề xuất chính sách.
[30] Thực tiễn hiện nay thì phần lớn các đề nghị xây dựng luật mới chỉ dừng lại ở việc nêu vấn đề, hoàn chỉnh hồ sơ đề nghị với đề cương dự thảo (chi tiết), thường chưa có được các dự thảo luật (tương đối) hoàn chỉnh ngay từ giai đoạn này.
[31] Khoản 6 Điều 65 chỉ quy định riêng về “việc bảo đảm chính sách dân tộc, lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề dân tộc, bình đẳng giới”.
[32] Nếu không, Luật cần có chú thích hay giải thích cho rõ nghĩa hơn trong từng trường hợp để tránh cách hiểu đa nghĩa.
[32a] Tham khảo khoản 2 Điều 96 Hiến pháp 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn: “Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này”.
[33] Mặc dù sau đó có thể bổ sung thêm chính sách mới.
[34] Cách đặt vấn đề này cũng tương tự đối với các chủ thể sau: Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận, căn cứ theo Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL.
[35] Tác giả tổng hợp từ những ý kiến khác nhau của một số chuyên gia, và tự diễn giải lại, suy luận thêm các giả thiết để trao đổi thêm về học thuật liên quan đến lý thuyết chung về việc sửa đổi quy trình lập pháp.
[35a] Cũng tương tự đối với quan điểm tiếp cận về các dự luật (nói chung) do phía Chính phủ trình.
[36] Đến đây thì riêng nội dung giả định (a) và (b) vẫn có những yếu tố hợp lý, thực tế thì chúng ta cần nhiều hơn nữa và nên thường xuyên có các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh.
[37] Nếu như vậy thì Ban soạn thảo sẽ được trao thẩm quyền quá lớn.
[38] Paul Burstein 2014, American Public Opinion, Advocacy, and Policy in Congress, Cambridge University Press.
[39] Kingdon, J 2011, Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd ed., New York: Pearson.
[40] Theo Điều 51, Luật Ban hành VBQPPL.
[…] biệt riêng thành một bước/giai đoạn riêng lẻ, gọi là giai đoạn HĐCS trong quy trình chính sách và quy trình lập pháp. Và bao trùm nhiều công việc của phân tích chính […]