“Mặc dù cải cách thể chế đã mang lại những thành công trong giai đoạn vừa qua, Trung Quốc đang đối mặt với những thách thức trong quá trình chuyển đổi chậm… từ góc nhìn thể chế...”
Xem phần 1
2. Chuyển đổi kinh tế, cải cách thể chế ở Trung Quốc
Những thành công
Sau hơn ba thập kỷ tăng trưởng liên tục với tốc độ bình quân 10%, từ xã hội nông nghiệp, Trung Quốc đã thành một nước có thu nhập trung bình cao, bình quân đầu người 6100 USD năm 2012. Tỷ lệ nghèo ở Trung Quốc đã giảm hơn 65%, với hơn 600 triệu người thoát nghèo[1], đóng vai trò rất lớn thực hiện Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ[2]. Trung Quốc cũng trở thành một nhà tài trợ quốc tế và có tiếng nói quan trọng tham gia giải quyết các vấn đề toàn cầu[3]. Năm 2014, tính theo phương pháp ngang giá sức mua, Trung Quốc vượt qua Hoa Kỳ để trở thành nền kinh tế đứng đầu thế giới[4]. Với năng lực, quy mô hiện tại của nền kinh tế, Trung Quốc cần được nhìn nhận với vai trò mới, ảnh hưởng quan trọng đến kinh tế thế giới.
Vai trò của xây dựng thể chế
Sự thành công của quá trình chuyển đổi ở Trung Quốc, có thể phân tích dưới góc độ thể chế kinh tế và thể chế chính trị.
Thể chế kinh tế
Quá trình chuyển đổi kinh tế của Trung Quốc được cho là có nhiều khác biệt, theo cơ chế thị trường đặc sắc Trung Quốc[5]. Một số đặc trưng đáng chú ý là việc áp dụng thí điểm, cải cách từng bước, tốc độ chậm, trong thời gian dài, và liên tục điều chỉnh cho phù hợp. Từ cuối những năm 1970, cải cách được thực hiện bắt đầu từ lĩnh vực nông nghiệp, bởi đây là nền tảng của nền kinh tế; thành lập các đặc khu kinh tế với thể chế riêng, ưu tiên một số vùng trọng điểm; thu hút đầu tư nước ngoài; và mục tiêu tăng trưởng kinh tế.[6] Doanh nghiệp nhà nước được ưu tiên tập trung nguồn lực để từng bước nâng cao tính cạnh tranh trong cơ chế định hướng thị trường[7], đồng thời đóng vai trò quan trọng trong cơ chế quản lý xã hội (social management mechanism), ví dụ như giải quyết vấn đề việc làm. Đây là một trong những đặc trưng cơ bản của kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa ở Trung Quốc[8]. Trong giai đoạn đầu của quá trình tăng trưởng, các chính sách ưu tiên phát triển lĩnh vực sản xuất công nghiệp có thể thấy ở các nền kinh tế khác, như Nhật Bản, Hàn Quốc. Tuy nhiên, ở những quốc gia này, các doanh nghiệp được chính phủ bảo hộ là doanh nghiệp tư nhân, chứ không phải doanh nghiệp nhà nước như ở Trung Quốc[9]. Các nhà cải cách Trung Quốc cho rằng, phương pháp chuyển đổi từng bước, “dò đá qua sông” là cách thức giảm bớt rủi ro có thể gây ra xung đột xã hội, hoặc sự phân hoá giàu nghèo quá nhanh, như ở các nước Đông Âu do thực hiện liệu pháp sốc.
Lần lượt, các vấn đề của cải cách thể chế kinh tế theo hướng thị trường được nới lỏng và áp dụng trên phạm vi cả nước. Trung Quốc cũng thừa nhận kinh tế tư nhân là động lực quan trọng thúc đẩy sự phát triển kinh tế[10]. Hiến pháp Trung Quốc quy định chính phủ khuyến khích và tạo điều kiện cho kinh tế tư nhân phát triển[11]. Từ chỗ không có kinh tế tư nhân, số nhân viên làm trong lĩnh vực tư đã tăng lên 294 triệu vào năm 2009; năm 2013, khoảng 38% tổng số lao động làm việc trong lĩnh vực tư[12]. Hội nghị thứ 16 Đảng Cộng sản Trung Quốc năm 2002 nhấn mạnh sự cần thiết tiếp tục cải cách theo hướng thị trường, mở rộng hợp tác thương mại, đầu tư nước ngoài. Các vấn đề xây dựng thể chế kinh tế, như phân quyền quản lý kinh tế, vấn đề sở hữu trong cải cách nông nghiệp, cổ phần hoá được cũng dần được tiến hành cải cách sau đó. Quá trình này khẳng vai trò quan trọng của việc xây dựng thể chế kinh tế ở Trung Quốc theo hướng thị trường tự do, giải phóng tiềm năng phát triển của các thành phần kinh tế.
Thể chế chính trị
Đảng cộng sản Trung Quốc khẳng định lý thuyết chủ nghĩa xã hội đặc sắc Trung Quốc là nguyên nhân cải cách thành công. Trong vấn đề cải cách thể chế chính trị, nhân tố ổn định chính trị là vấn đề quan tâm hàng đầu của lãnh đạo Trung Quốc, những cải cách về thể chế chính trị được tiến hành rất thận trọng. Một mặt, các thiết chế chính trị, hệ thống pháp lý có những điều chỉnh, tạo điều kiện thuận lợi thiết lập thể chế kinh tế ưu tiên cho tăng trưởng kinh tế, giảm dần sự can thiệp đến mọi lĩnh vực kinh tế xã hội[13],[14]. Đồng thời, kiên định củng cố vai trò của Đảng cộng sản Trung Quốc, đảng chính trị duy nhất lãnh đạo nhà nước[15].
Thể chế mà Trung Quốc áp dụng được gọi là hệ thống “tập quyền trung ương – phân quyền địa phương”[16]. Trong khi chính trị và quản lý nhân sự vẫn thuộc sự quản lý lãnh đạo của nhà nước trung ương, thì các cấp chính quyền địa phương được phân quyền mạnh mẽ về quản lý hành chính và phát triển kinh tế. Đặc trưng kết hợp giữa tập quyền chính trị (political centralization), tản quyền kinh tế (economic decentralization) làm cho thể chế Trung Quốc mang đặc sắc riêng.
Trong quá trình chuyển đổi kinh tế ở Trung Quốc, quản trị nhà nước tốt không yêu cầu phải có “dân chủ kiểu phương Tây” ngay lập tức, vì nôn nóng có dân chủ như vậy có thể dẫn đến ảnh hưởng tiêu cực, do các điều kiện văn hóa, xã hội chưa thích ứng, và có thể giảm hiệu quả tăng trưởng kinh tế trong các quyết sách huy động nguồn lực đất nước cho phát triển. Trung Quốc sẽ từng bước xây dựng mô hình dân chủ kiểu Trung Quốc, dân chủ với những nét đặc trưng Trung Quốc. Theo nghiên cứu của Ahrens và Mengeringhaus, cần có thời gian dài để xây dựng được thể chế dân chủ phát triển cao[17]. Do đo, đối với Trung Quốc, để có thể có được một thể chế chính trị dung hợp tương ứng, ban đầu cần thiết phải phát triển kinh tế trên nền tảng thể chế hiện thời, và cải cách dần từng bước. Tăng trưởng kinh tế trước, giải quyết các vấn đề xã hội của tăng trưởng sau. Vì vậy, có thể chấp nhận tình trạng chính phủ can thiệp sâu vào thị trường trong giai đoạn đầu, nhằm ưu tiên thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh, liên tục. Như vậy, cải cách thể chế chính trị và kinh tế kiểu Trung Quốc đã đưa đến thành công bước đầu của mô hình phát triển kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, trong điều kiện nhà nước xã hội chủ nghĩa đặc sắc Trung Quốc.
Những thách thức
Mặc dù cải cách thể chế đã mang lại những thành công trong giai đoạn vừa qua, Trung Quốc đang đối mặt với những thách thức trong quá trình chuyển đổi chậm. Dưới đây nêu ra một số thách thức chủ yếu, từ góc nhìn thể chế:
Thứ nhất, vấn đề bất bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Hiến pháp của Trung Quốc quy định kinh tế nhà nước, mà trung tâm là các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong các thành phần kinh tế. Để giữ được vai trò chủ đạo, các doanh nghiệp này được giao nắm giữ những lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế, với quy mô vượt trội so với các thành phần kinh tế khác. Mặt trái của việc này, nếu không quản lý tốt, có thể dẫn đến những bất bình đẳng, nhất là giữa khu vực công và tư. Do được hưởng ưu tiên thông qua hệ thống chính sách, pháp luật và vốn đầu tư, các doanh nghiệp nhà nước thường có ưu thế cạnh tranh vượt trội. Doanh nghiệp nhà nước lớn hưởng vị thế độc quyền trong các lĩnh vực thiết yếu, chi phối như các ngành năng lượng, viễn thông, cơ sở hạ tầng, ngân hàng. Điều này làm cho khu vực tư nhân khó cạnh tranh, ở vị thế yếu[18]. Mặc dù vậy, những ưu đãi về nguồn lực, chính sách lại góp phần làm cho các doanh nghiệp nhà nước thụ động, giảm tính năng động sáng tạo. Trong khi khu vực nhà nước được ưu tiên sử dụng nguồn lực quốc gia, hơn 60% GDP là đến từ khu vực tư nhân, năm 2012[19].
Thứ hai, liên quan đến hệ thống tài chính, một trong những vướng mắc lớn nhất là xây dựng và phát triển thể chế tài chính tư. Mặc dù mới đây Trung Quốc đã có một số nới lỏng trong việc thành lập ngân hàng tư nhân, hệ thống tài chính vẫn do các ngân hàng nhà nước quy mô lớn kiểm soát. Tình trạng nợ xấu trong các ngân hàng này đe doạ an toàn tín dụng và thị trường tài chính[20]. Các doanh nghiệp nhà nước được ưu đãi và dễ vay vốn, ngay cả khi hoạt động kém hiệu quả. Trong khi đó, đối với doanh nghiệp tư nhân thì khả năng tiếp cận nguồn vốn giá rẻ rất khó, thường phải vay với lãi suất cao. Thể chế tài chính chưa phù hợp đã dẫn đến hình thành những thể chế tài chính không chính thức[21], dễ gây nên những bất ổn kinh tế, tài chính ngân hàng.
Thứ ba, vấn đề mất cân bằng cấu trúc nền kinh tế[22] ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững. Mặt trái của chính sách tăng trưởng dựa trên đầu tư cao (tập trung vào lĩnh vực công nghiệp nặng, bất động sản) duy trì liên tục trong thời gian dài; độc quyền nhà nước trong các ngành công nghiệp, dịch vụ chính như điện, viễn thông, ngân hàng tạo ra sự mất cân bằng cơ cấu kinh tế, mất cân bằng trong các lĩnh vực kinh tế, cũng như sự phát triển không đồng đều giữa các vùng. Trong khi đó, hiệu quả đầu tư cũng là vấn đề lo ngại. Ví dụ trong lĩnh vực công nghệ thì dây chuyền thiết bị lạc hậu, khoảng cách công nghệ của Trung Quốc so với các nước phát triển vẫn rất rộng, chủ yếu là bắt chước (imitation), so với sáng tạo (innovation)[23].
Thứ tư, việc duy trì tốc độ tăng trưởng cao, liên tục, chủ yếu dựa trên khai thác tài nguyên đã tạo ra vấn đề ô nhiễm môi trường trầm trọng[24]. Các thành phố phát triển dựa trên khai thác nguồn tài nguyên (resource-based cities) đang phải đối mặt với vấn đề kinh tế xã hội và ô nhiễm môi trường. Khu công nghiệp đô thị là ưu tiên trong mô hình dựa trên nguồn nguyên liệu để phát triển, với chất lượng kỹ thuật công nghệ thấp, hiệu quả sản xuất thấp, khí thải gây hiệu ứng nhà kính cao. Khai thác nguồn tài nguyên dẫn đến huỷ hoại môi trường và biến đổi sinh thái nguy hại cho các thành phố này[25]. Trong khi đó, thuế tài nguyên rất thấp và chính sách đầu tư chưa khuyến khích áp dụng công nghệ cao, làm cho vấn đề ô nhiễm môi trường ngày càng tăng, trả giá đắt cho tăng trưởng, đe dọa phát triển kinh tế bền vững.
Tiếp theo là vấn đề phúc lợi xã hội, đảm bảo công bằng xã hội chưa đạt được[26]. Thực tế, Trung Quốc chưa xây dựng được hệ thống phúc lợi xã hội phát triển cao, như là đặc trưng của xã hội chủ nghĩa. Bất bình đẳng thu nhập, cơ hội, vùng miền đều gia tăng; thất nghiệp; già hoá dân số và hệ quả tiêu cực của chính sách dân số đến cấu trúc gia đình; di dân và đô thị hóa đang là những vấn đề gây áp lực lên ngân sách công và chính sách an sinh xã hội. Đảng Cộng sản Trung Quốc cũng thừa nhận[27] vấn đề đáng lo ngại về sự tăng lên của bất bình đẳng thu nhập, bất bình đẳng cơ hội ở Trung Quốc. Shin (2014) cho rằng, chỉ số Gini của Trung Quốc có thể cao hơn con số thống kê chính thức (0.49), vì vấn đề báo cáo giảm, và các ‘vùng tối’ về thu nhập – khoản thu nhập bất minh – không được thống kê chính thức[28].
Cuối cùng là vấn đề mà các quốc gia chuyển đổi thường gặp phải, là tình trạng tăng lên của tham nhũng. Ở Trung Quốc, tham nhũng được cho là đã phát triển tràn lan. Đảng Cộng sản Trung Quốc coi tham nhũng là nguy cơ đe dọa đến tính chính danh của chế độ[29]. Hệ thống hành chính nhà nước đây đó vẫn còn những biểu hiện quan liêu, thiếu minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình, cùng với chế độ sở hữu, quyền tài sản chưa rõ ràng là cơ hội cho tham nhũng phát triển, tiềm ẩn nguy cơ xung đột xã hội.
(Còn nữa) Xem tiếp Phần 3
Nguyễn Anh Phương
[1] Chen, S & Ravallion, M 2013, ‘More relatively-poor people in a less absolutely-poor world’, Review of Income and Wealth, no. 1, pp. 1-28.
[2] United Nations 2000, United Nations Millennium Declaration, United Nations, New York.
[3] Lin, J 2013, ‘Demystifying the Chinese economy’, The Australian Economic Review, vol. 46, no. 3, pp. 259–68.
[4] Xem chú thích 1 – The Economist 2014.
[5] Roland, G 2008, Fast-moving and slow-moving institutions, in J. Kornai, L.Máltyás and G. Roland, (eds.) Institutional Change and Economic Behaviour, Palgrave Macmillan.
[6] Bramall, C 2009, Out of the darkness: Chinese transition paths, in Whither Chinese Reforms? Dialogues among Western and Chinese Scholars, Modern China, Vol. 35, No. 4, pp. 439-449.
[7] Maddison, A 2009, Measuring the economic performance of transition economies: some lessons from chinese experience, Review of Income and Wealth, Series 55, no. 1.
[8] Rappai, M 2000, Chinese Communist Party— back to business, Strategic Analysis, vol. 23, no. 10, 1815-1818.
[9] Che, D & Shen, L 2013, The co-development of economies and institutions, Economics of Transition, vol. 21, no. 2, pp. 241–268.
[10] Allen, F, Qian, J, Qian M 2005, Law, finance, and economic growth in China, Journal of Financial Economics, pp. 57–116.
[11] National People’s Congress 2004, Constitution of the People’s Republic of China, National People’s Congress of the People’s Republic of China. http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Constitution/node_2825.htm, truy cập ngày 25/8/2015.
[12] Xem chú thích 24 – Che & Shen 2013.
[13] Qian, Y & Wu, J 2008, Transformation in China, in J. Kornai, L, Maltyas & Roland, G, Institutional Change and Economic Behaviour, Palgrave Macmillan, pp. 38-63.
[14] Shin, C 2014, Understanding Chinese economy accurately, China Research, East Asia, pp. 157–169.
[15] Xem chú thích 22 – Maddison 2009, và chú thích 13 – Tisdell 2009.
[16] Xem chú thích 9 – Xu 2011.
[17] Xem chú thích 2 – Ahrens, Mengeringhaus 2006.
[18] Song, Z, Storesletten, K & Zilibotti, F 2011, ‘Growing like China’, American Economic Review, vol. 101, no. 1, pp. 196–233.
[19] Private sector contributes over 60% to GDP, http://english.cntv.cn/program/bizasia/20130206/105751.shtml, truy cập ngày 25/8/2015.
[20] Xem chú thích 33 – Song et al. 2011.
[21] Deer, L & Song, L 2012, ‘China’s approach to rebalancing: A conceptual and policy framework’, China & World Economy, vol. 20, no. 1, pp. 1–26.
[22] Như trên.
[23] Xem chú thích 24 – Che & Shen 2013.
[24] Suocheng, D, Zehong, L, Bin, L, Mei, X 2007, Problems and strategies of industrial transformation of China’s resource-based cities, China Population, Resources & Environment, vol. 17, no. 5, pp. 12–17.
[25] Xem chú thích 18 – Lin 2013.
[26] Xem chú thích 13 – Tisdell 2009, chú thích 23 – Rappai 2000, và chú thích 28 – Qian, Wu 2008.
[27] Zemin, J 2002, ‘Full text of Jiang Zemin’s Report at 16th Party Congress’.
[28] Xem chú thích 29 – Shin 2014.
[29] Knight, J 2013, Inequality in China: an overview, The World Bank Research Observer, Oxford University Press.
[…] (Còn nữa) Xem phần 2 […]