Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp

đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp

Tóm tắt: Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Ðảng được xác định là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị, trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, trong bài viết này, tác giả phân tích, luận giải một số vấn đề liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp; từ đó đề xuất giải pháp nhằm bảo đảm hiệu quả cơ chế này.

Từ khoá: Kiểm soát quyền lực; quyền hành pháp; quyền lập pháp.

1. Về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước

Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 đã bổ sung vào Điều 2 nội dung: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Lần đầu tiên, ba “nhánh” quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp được ghi nhận trong Hiến pháp ở nước ta. Đến Hiến pháp năm 2013 (Hiến pháp hiện hành), nội dung khoản 3 Điều 2 đã khẳng định lại, đồng thời bổ sung thêm yêu cầu quyền lực nhà nước phải được kiểm soát: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều này đặt ra yêu cầu có các quy định pháp lý xác định rõ ràng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, cơ chế kiểm soát quyền lực của từng cơ quan thực hiện các quyền hành pháp, quyền lập pháp và quyền tư pháp nói riêng.

Theo quy định tại Điều 69 Hiến pháp năm 2013 thì “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”[1]. Trong khi đó, Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Vì thế, có ý kiến cho rằng, việc quy định Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” vô hình trung đã “đóng khung” vai trò, vị trí thứ bậc cao hơn, quan trọng hơn của Quốc hội so với các “nhánh quyền” khác, gây khó khăn cho các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp trong việc kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp.

Tuy nhiên, theo tác giả, việc ghi nhận này không có nghĩa “hạ thấp” vai trò quan trọng của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp và tư pháp, mà còn phù hợp cả về lý luận và thực tiễn đặc thù của Việt Nam. Bởi lẽ, ở cấp Trung ương hiện nay theo quy định, nước ta chỉ có duy nhất cuộc bầu cử toàn quốc theo định kỳ để lựa chọn ra các đại biểu Quốc hội, hợp thành cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân[2]; Nhân dân là chủ thể, là “gốc” của quyền lực nhà nước[3], đã thống nhất trao cho Quốc hội lập pháp có quyền lập hiến (Quốc hội lập hiến) – quyền tạo ra bản “khế ước” nền tảng, cơ bản nhất của quốc gia[4]. Từ việc ghi nhận Quốc hội là “cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân” đến “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” là thể hiện sự thống nhất của nguyên lý tất cả quyền lực nhà nước đều ở nơi dân; nhưng đồng thời “quyền lực nhà nước” cũng có thể được Nhân dân thông qua Quốc hội lập hiến và Hiến pháp, uỷ quyền cho các cơ quan khác của Nhà nước để thực thi chức năng, nhiệm vụ theo pháp định. Ngoài ra, trên cơ sở Hiến pháp, với ý nghĩa là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội là cơ quan duy nhất có tính chính đáng để “hợp pháp hoá” theo trình tự, thủ tục thành lập ra các cơ quan nhà nước hoạt động theo nhiệm kỳ, phân công, phối hợp thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và “quyết định” chức danh người đứng đầu của các cơ quan này[5].

Theo quy định hiện hành, Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”[6] và Hội đồng nhân dân là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”[7], còn có hàm ý nhấn mạnh nguồn gốc hình thành “cơ quan quyền lực nhà nước” là thông qua bầu cử và được Nhân dân uỷ thác; cũng để phân biệt với “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” (Chính phủ) và cơ quan “thực hiện quyền tư pháp” (Toà án). Tuy nhiên, điều này không đồng nhất “quyền lực nhà nước” với “cơ quan quyền lực nhà nước”; cũng không có nghĩa chỉ Quốc hội và Hội đồng nhân dân mới có “quyền lực nhà nước” còn các cơ quan khác của Nhà nước không có những quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước. Ngay tại Điều 6 Hiến pháp năm 2013 cũng đã khẳng định: Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước.

Vì vậy, vấn đề quan trọng hơn chính là sớm khắc phục sự thiếu vắng hoặc chồng chéo trong những quy định cụ thể, cả trong Hiến pháp hiện hành và các văn bản pháp luật liên quan, giúp định hình rõ hơn cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nhằm bảo đảm tính thống nhất, tính hiệu lực, hiệu quả.

Đã có nhiều định nghĩa khái niệm về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và có sự tương đồng khi cho rằng, cơ chế này bao gồm các thành tố là thể chế pháp lý và các thiết chế. Theo tác giả, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước là tổng thể thống nhất các quy định pháp lý về quy trình tổ chức bộ máy nhà nước, phương thức phân công thực hiện quyền lực và phối hợp hoạt động nhằm bảo đảm việc xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật hiệu quả, ngăn chặn nguy cơ lạm quyền.

Trong cơ chế này, có thể có các cách tiếp cận theo hướng “phân loại” cụ thể hơn thành: cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp; hoặc cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền lập pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền tư pháp; của cơ quan tư pháp trong kiểm soát các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, quyền lập pháp; và của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp…

Đồng thời, có thể rút ra phương thức “phân công, phối hợp, kiểm soát” hợp lý với điều kiện nước ta hiện nay là: (1) Nhân dân, thông qua Quốc hội lập hiến và Hiến pháp (2) tổ chức thành lập và phân công rành mạch các cơ quan nhà nước có chức năng thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; từ đó, (3) các cơ quan này cần có sự phối hợp chặt chẽ để thực hiện tốt và bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước; đồng thời (4) có sự kiểm tra, chế ước quyền lực lẫn nhau một cách cân bằng, hiệu quả thông qua quá trình thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể đã được pháp luật quy định.

2. Phân tích, đánh giá một số quy định pháp luật về cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp

Về cơ chế để cơ quan hành pháp kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp

Nếu như Hiến pháp năm 1992 quy định tại Điều 83: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”, thì đến Hiến pháp năm 2013 đã có sự điều chỉnh, Điều 69 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”… Việc bỏ đi cụm từ “cơ quan duy nhất” là để phù hợp với ý nghĩa ở nước ta, quyền lập hiến được Nhân dân “khế ước” uỷ quyền cho Quốc hội nhưng việc sửa đổi Hiến pháp hay làm Hiến pháp sau đó phải được lấy ý kiến nhân dân và trưng cầu ý dân[8]. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là “ngầm định” rằng nếu không phải “cơ quan duy nhất” thì những cơ quan khác của Nhà nước cũng có chung “quyền lập pháp” với Quốc hội[9].

Vì thế, nếu diễn giải theo cách “chia tách” quyền lập pháp ra thành từng nhiệm vụ cụ thể theo trình tự, thủ tục và các giai đoạn của quy trình lập pháp[10], thì cũng không nên đánh đồng việc thực hiện quyền lập pháp của cơ quan lập pháp – dựa trên nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước – với việc tham gia triển khai thực hiện “quy trình lập pháp” (quy trình xây dựng và ban hành luật) trong từng giai đoạn cụ thể, với nhiều chủ thể khác nhau. Cho nên, không thể dựa vào cách diễn giải này để suy luận rằng Chính phủ hành pháp đồng thời cũng là một “chủ thể” quan trọng của quyền lập pháp[11] do có tham gia vào một số công đoạn trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Vấn đề kiểm soát một “nhánh” của quyền lực nhà nước (ví dụ lập pháp) nên được thiết kế với mục tiêu tìm ra phương thức phân công nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể một cách hợp lý, mấu chốt nhất nhằm giới hạn quyền lực của cơ quan đó (lập pháp). Tuy nhiên, không nên hiểu là trong cơ chế kiểm soát, các cơ quan ở nhánh còn lại (hành pháp, tư pháp) cùng thực hiện quyền lực đó (quyền lập pháp), vì có thể dẫn đến tình trạng chồng chéo chức năng, cạnh tranh nhau gây ảnh hưởng hoặc cho phép sự can thiệp quá sâu của cơ quan khác, lấn át cơ quan được phân công thực hiện (nguy cơ lạm quyền).

Với cách tiếp cận như vậy, có thể thấy, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung yêu cầu quyền lực nhà nước phải được kiểm soát, tuy nhiên, cơ chế thực hiện việc kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp ở nước ta chưa được quy định cụ thể hoặc chưa luận giải rõ ràng, thuyết phục. Trong khi chưa có những sửa đổi căn bản ở tầm hiến định, theo tác giả, việc tham gia có chất lượng vào quy trình xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh trong phạm vi thẩm quyền, chính là cách thức và điều kiện pháp lý cũng như thực tiễn đòi hỏi, mà cơ quan hành pháp có thể thực hiện hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp.

Cụ thể, theo Điều 84 Hiến pháp năm 2013 quy định, Chính phủ có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Khoản 2 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH”.

Trên cơ sở đó, Điều 7 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạch định chính sách và trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, UBTVQH[12].

Theo Điều 32 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Chính phủ có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, dự án pháp lệnh trước UBTVQH thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Khoản 1 Điều 43 quy định Chính phủ lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình UBTVQH. Khoản 1 Điều 44, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình và kiến nghị về luật, pháp lệnh thì trước khi trình UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh… để Chính phủ cho ý kiến.

Như vậy, với cơ chế hiện hành thì Chính phủ đã được giao quyền hạn rất quan trọng ngay từ giai đoạn đầu của quy trình lập pháp. Theo đó, Chính phủ có thể chủ động tác động đến chương trình nghị sự của Quốc hội bằng việc lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình UBTVQH. Trên thực tế, số lượng dự án luật, pháp lệnh được Chính phủ trình là áp đảo so với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác. Ví dụ, theo Báo cáo công tác nhiệm kỳ 2011-2016 của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trình bày tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khoá XIII, trong nhiệm kỳ Chính phủ đã trình và được Quốc hội, UBTVQH thông qua 95 luật, pháp lệnh, chiếm 86% tổng số luật, pháp lệnh được ban hành (chưa tính 7 dự án luật được trình thông qua tại kỳ họp thứ 11)[13]. Điều này là phù hợp với xu thế ngày càng gia tăng vai trò của Chính phủ trong việc thực thi chính sách, pháp luật, sự lớn mạnh của hệ thống cơ quan hành chính và tầm quan trọng của việc điều hành nền kinh tế – xã hội trong thời đại ngày nay[14]. Chính phủ và các bộ, ngành nói chung có sự am hiểu sâu về nhiều lĩnh vực chuyên môn, cũng như có nhu cầu ban hành chính sách, pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong đời sống xã hội, hỗ trợ, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế phát triển, duy trì, bảo đảm chính sách an sinh xã hội và đạt được các mục tiêu phát triển bền vững…

Theo khoản 2 Điều 52 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình thì Thủ tướng Chính phủ giao cho một bộ hoặc cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm thành lập Ban soạn thảo… Tuy nhiên, trong giai đoạn thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, thì trình tự xem xét, thông qua tại một, hai hoặc ba kỳ họp Quốc hội đều có quy định tương tự là UBTVQH chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo[15]. Đây là một trong những vấn đề còn nhiều tranh luận, cho rằng quy định này làm cho Ban soạn thảo bị “đổi vai”, không được chủ trì việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo để có thể bảo vệ đến cùng quan điểm đề xuất chính sách, đề xuất lập pháp từ phía Chính phủ…

Nhưng vấn đề ngược lại cũng cần làm rõ là, nếu có một cơ chế để phía cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án luật nói chung và Chính phủ nói riêng, mà theo đó, Quốc hội sau cùng chỉ có khả năng chờ biểu quyết chấp thuận hoặc không chấp thuận thông qua dự thảo luật, thì đó là cách làm cho cơ quan lập pháp “bị động” và quyền lập pháp đã bị hạn chế đến mức tiêu cực, bị lấn át bởi Chính phủ hành pháp. Bởi vì thực chất “giai đoạn Quốc hội” của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, khi đó đã bị rút gọn lại chỉ còn là lúc đại biểu Quốc hội bấm nút biểu quyết. Trong thực tiễn, Quốc hội được trao quyền lập pháp và lập pháp không phải chỉ đơn giản là trách nhiệm biểu quyết thông qua hay không thông qua dự án luật. Khi dự án luật được chính thức đưa vào chương trình làm việc của Quốc hội, bên cạnh việc lắng nghe quan điểm của tổ chức, cá nhân trình dự án luật, đại biểu Quốc hội còn phải lắng nghe ý kiến của Nhân dân, của cử tri nói chung và của những đối tượng sẽ bị tác động bởi chính sách, pháp luật nói riêng. Trên cơ sở đó, thông qua các diễn đàn chính thức, các đại biểu Quốc hội phải chủ động trong việc thảo luận, phân tích, đánh giá chính sách và kỹ thuật lập pháp… để đi đến nhất trí quyết định theo đa số[16]; đồng thời, đưa ra được câu trả lời công khai, minh bạch và thuyết phục cử tri vì sao đề xuất chính sách, dự án luật được thông qua hay không được thông qua.

Bên cạnh đó, một vấn đề cũng được quan tâm là Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, sau khi được Quốc hội thông qua vẫn hay bị điều chỉnh. Nhiều dự án luật đã đưa vào chương trình nhưng vì nhiều lý do lại được rút, hoãn hoặc có những hồ sơ dự án luật được đưa vào chương trình làm việc nhưng thực tế chuẩn bị chưa tốt, chưa đáp ứng đúng thời hạn yêu cầu… Điều này dẫn đến sự hoài nghi về chất lượng phân tích, dự báo trước khi xây dựng chương trình chưa phù hợp, không theo kịp với thực tiễn kinh tế – xã hội; chất lượng soạn thảo một số hồ sơ trình, kiến nghị dự án luật, pháp lệnh; cũng như sự cần thiết của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Tuy nhiên, trước những diễn biến nhanh, sôi động của nền kinh tế số và sự phức tạp trong đời sống xã hội hiện đại, việc thay đổi, điều chỉnh chương trình làm luật, chương trình kỳ họp hoặc ngay cả thủ tục làm việc của Quốc hội cũng là điều bình thường, nếu mọi sự điều chỉnh được thực hiện đúng quy định, minh bạch và hợp lý.

Về chế định Chủ tịch nước trong mối quan hệ với Chính phủ và Quốc hội

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Chủ tịch nước là một thiết chế tương đối đặc biệt, có lúc là nguyên thủ quốc gia đồng thời là người đứng đầu Chính phủ theo như Hiến pháp năm 1946[17], nhưng cũng có thể là một chế định độc lập, tách khỏi Chính phủ như Hiến pháp năm 2013[18]. Ngay cả khi không thuộc cơ quan hành pháp theo hiến định, nhưng Chủ tịch nước vẫn có một số thẩm quyền (mà có sự tương đồng với nhóm chức năng, quyền hạn của cơ quan thực hiện quyền hành pháp) có thể tác động đến quá trình tổ chức và thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ, cả trong hoạt động đối nội và đối ngoại. Nhìn rộng hơn, với tư cách là người “thay mặt cho nước” hay “đứng đầu nhà nước” thì Chủ tịch nước vẫn có thể có những thẩm quyền tác động tới hoạt động của cả lĩnh vực lập hiến[19], lập pháp[20] và hành pháp[21]… Trên thực tế, Chủ tịch nước cũng có những quyền hạn “mang tính quyền lực nhà nước” và không mâu thuẫn với tính thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Tuy nhiên, việc tách riêng hay thuộc “nhánh hành pháp” là vấn đề có ảnh hưởng đến tính thực quyền và vai trò, vị trí của Chủ tịch nước trong mối quan hệ với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, cần được nghiên cứu thêm trong điều kiện nước ta hiện nay.

Cụ thể hơn, Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch nước có nhiệm vụ và quyền hạn “công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh”. Như vậy, sau khi Hiến pháp, luật được Quốc hội và pháp lệnh được UBTVQH thông qua, thì cần thêm giai đoạn Chủ tịch nước “công bố” để chính thức có hiệu lực thi hành trên thực tế, “chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại pháp lệnh”[22]. Trong thời hạn mười ngày kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, Chủ tịch nước có quyền đề nghị UBTVQH xem xét lại pháp lệnh. “Nếu pháp lệnh đó vẫn được UBTVQH biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất”[23].

Đối chiếu với Hiến pháp năm 1946, tại Điều thứ 31 quy định: “Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố”. Trong khi đó, theo Hiến pháp hiện hành, Chủ tịch nước hay Thủ tướng Chính phủ đều không có thẩm quyền đề nghị Quốc hội thảo luận lại một dự luật sau khi Quốc hội đã biểu quyết thông qua. Luật phải được Chủ tịch nước công bố chậm nhất là mười lăm ngày[24]. Đối với luật được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì Chủ tịch nước công bố luật chậm nhất là 05 ngày kể từ ngày được Quốc hội biểu quyết thông qua[25]. Như vậy, so sánh với Hiến pháp năm 2013, Hiến pháp năm 1946 đã trao cho Chủ tịch nước thẩm quyền “cao hơn”, mang tính “cân bằng” hơn, khi mà Chủ tịch nước[26] có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại những luật đã được Nghị viện biểu quyết. Tất nhiên, quyền quyết định cuối cùng vẫn là Nghị viện để bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; nếu việc thảo luận lại mà Nghị viện vẫn đồng ý thông qua, thì Chủ tịch nước buộc phải ban bố luật. Đây cũng chính là một trong những quy định quan trọng, vừa có ý nghĩa thiết lập cơ chế mới, vừa là điều kiện bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả cơ chế hành pháp kiểm soát lập pháp, nên được nghiên cứu, tham khảo.

3. Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp

Nâng cao vai trò, chất lượng đề xuất chính sách của Chính phủ

Hành pháp, trước hết được hiểu là thi hành pháp luật; cơ quan thực hiện quyền hành pháp là cơ quan chịu trách nhiệm thực thi pháp luật mà cơ quan lập pháp đã biểu quyết thông qua. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế, xã hội và sự xuất hiện các học thuyết, lý thuyết mới thì ngành khoa học hành chính công và chính sách công cũng dần phát triển, tác động đến sự thay đổi nhận thức, điều chỉnh vị trí, vai trò của hệ thống cơ quan hành chính, trách nhiệm tham gia vào quá trình xây dựng, cũng như tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật. Dựa trên cơ sở lý thuyết về sự “phân đôi” chính trị – hành chính[27], xu hướng tách biệt giữa hành pháp chính trị và hành pháp hành chính cũng được các học giả trong nước đề cập đến. Trong đó nhấn mạnh vai trò của hành pháp chính trị là tham gia vào quá trình hoạch định chính sách công, trong khi (một trong số) vai trò của hành pháp hành chính là thực thi chính sách, pháp luật.

Ở nước ta, một trong những nguồn quan trọng nhất của chính sách công đến từ Cương lĩnh chính trị và các văn kiện chính thức của Đảng. Trên cơ sở đó, tuỳ thuộc vào điều kiện, bối cảnh cụ thể mà các cơ quan nhà nước, trong phạm vi thẩm quyền được giao có trách nhiệm thể chế hoá các chính sách của Đảng thành chính sách, pháp luật của Nhà nước. Trong mối quan hệ với pháp luật, chính sách công có phạm vi rộng hơn, có thể được “chứa đựng” trong Hiến pháp, các VBQPPL, thậm chí là các văn kiện không chính thức và thường được thể hiện rõ trong quá trình Chính phủ hành pháp thực thi chính sách, pháp luật đã được ban hành, với rất nhiều lựa chọn công cụ chính sách khác nhau. Do đó, bên cạnh việc Chính phủ được quyết định ban hành một số chính sách trong phạm vi thẩm quyền, thì công tác xây dựng, đề xuất chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH cũng là thể hiện quá trình thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng; đồng thời, dựa vào những phân tích, đánh giá, tổng kết hoạt động thực tiễn thi hành chính sách, pháp luật, từ đó Chính phủ có thể sớm phát hiện các vấn đề nóng của xã hội, cần có phương án chính sách để ưu tiên giải quyết.

Vấn đề cần làm rõ là, mặc dù ban hành chính sách cụ thể để kịp thời giải quyết các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội hay định hướng các giá trị ưu tiên là một nhu cầu của Chính phủ, nhưng cơ quan hành pháp không phải và không thể là cơ quan duy nhất có quyền quyết định chính sách công. Đây là việc không có tính khả thi cả về lý luận và thực tiễn. Trong thời gian tới, Luật Ban hành VBQPPL cũng cần được sửa đổi theo hướng làm rõ quy trình lập pháp theo giai đoạn thực chất là quy trình chính sách (hay quy trình hoạch định chính sách) được thiết kế để xây dựng, ban hành luật của Quốc hội. Nói cách khác, quy trình lập pháp đồng nhất với quy trình chính sách trong hoạt động lập pháp. Do đó, trong quá trình đề xuất, soạn thảo, thảo luận và thông qua luật, pháp lệnh, nghị quyết, không nên hiểu có một quy trình hoạch định chính sách riêng rẽ, tách rời khỏi quy trình lập pháp; cũng không phải quy trình chính sách chỉ là một giai đoạn nhỏ trong quy trình lập pháp. Các nội dung đề xuất chính sách trong các dự thảo luật chỉ khi được Quốc hội thảo luận và chính thức thông qua thì mới trở thành chính sách công[28] và được triển khai thực thi bởi hệ thống cơ quan hành pháp.

Theo quy định hiện hành, thẩm quyền quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm thuộc về Quốc hội[29], nhưng việc Chính phủ lập đề nghị về Chương trình xây dựng luật pháp lệnh; và trên thực tế, thường thì các “sáng kiến”, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ yếu xuất phát từ phía Chính phủ, cho nên đây chính là cách thức hiệu quả mà Chính phủ có thể tác động đến chương trình nghị sự của Quốc hội[30], và qua đó, thực hiện cơ chế kiểm soát đối với cơ quan lập pháp.

Cần lưu ý rằng, mặc dù việc trình dự án luật, hoàn thiện hồ sơ, xây dựng nội dung ban đầu là trách nhiệm của nhiều chủ thể, trong đó có cơ quan hành pháp. Nhưng tất cả mới chỉ là đề xuất ở dạng dự thảo, chưa chính thức ban hành. Chỉ khi “cánh cửa cơ hội” hay “cửa sổ chính sách”[31] được mở ra, một dự án luật chính thức được đưa vào chương trình làm việc của Quốc hội, được thảo luận theo đúng trình tự, thủ tục, chương trình làm việc và được biểu quyết bởi đa số đại biểu Quốc hội, thì khi đó, quyền lập pháp, quyền quyết định những chính sách cơ bản của Quốc hội mới biểu hiện ra với ý nghĩa đầy đủ nhất. Vì thế, sự tác động, gây ảnh hưởng, kiểm soát quyền lực lập pháp từ phía Chính phủ, không phải là nhằm thiết lập một cơ chế bảo vệ đến cùng những quan điểm đề xuất bởi Chính phủ một cách miễn cưỡng, cứng nhắc; mà là một cơ chế được thiết kế để làm rõ trách nhiệm giải trình, Quốc hội và Chính phủ chịu trách nhiệm về những quyền hạn cụ thể được giao và để hoàn thành tốt, các cơ quan này phải phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng và hiệu quả, bảo đảm cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về Nhân dân. Sự hạn chế quyền lực nhà nước là nhằm tối đa hoá quyền lợi của Nhân dân.

Ngay cả ở trạng thái “lý tưởng” khi tất cả các đề xuất chính sách, các dự án luật mà Chính phủ trình đều được Quốc hội nhanh chóng, dễ dàng nhất trí và biểu quyết thông qua, thì điều đó cũng không được hiểu là Chính phủ có “quyền lập pháp” hay đóng vai trò chủ thể chính trong việc thực hiện quyền lập pháp. Nhưng nếu nhận thấy Quốc hội thiếu năng lực, trách nhiệm hoặc bị lạm quyền thì khi đó Nhân dân sẽ lên tiếng lấy lại quyền lực đã “khế ước” cho Quốc hội. Kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp, xét đến cùng có trách nhiệm và quyền hạn rất lớn thuộc về cử tri thông qua lá phiếu bầu. Nếu hoạt động đại diện dân cử không hiệu quả, không được người dân tín nhiệm thì đại biểu Quốc hội có thể bị bãi nhiệm hoặc không thể tái cử. Thêm vào đó, một cơ chế quá dễ dàng, thuận lợi cho việc thông qua đề xuất chính sách, pháp luật từ phía Chính phủ trình còn tiềm ẩn nguy cơ khó kiểm soát xung đột lợi ích, nguy cơ “tham nhũng chính trị” và “tham nhũng chính sách” trong xây dựng pháp luật, bởi vì khi đó Chính phủ vừa là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, lại vừa có khả năng đóng vai trò như là chủ thể chính thực hiện quyền lập pháp.

Nhưng đối với trường hợp Chính phủ thực sự làm tốt vai trò Chính phủ kiến tạo phát triển, đề xuất chính sách vì dân, dự luật được chuẩn bị có chất lượng tốt, thì lúc này, dù trình tự, thủ tục làm việc của Quốc hội có phức tạp, Chính phủ đương nhiên vẫn sẽ nhận được sự ủng hộ, đồng thuận của đa số đại biểu của Nhân dân. Có thể hiểu, đây chính là điều kiện quan trọng bảo đảm hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp.

Trường hợp nếu đề xuất chính sách, dự thảo luật bị sửa chữa trong quá trình thảo luận, giải trình tiếp thu làm cho sai khác quá nhiều hoặc gần như khác biệt hoàn toàn[32] so với dự thảo ban đầu, mà theo đánh giá từ phía Chính phủ là không hiệu quả, không phù hợp với mục tiêu đề ra, thì Chính phủ cần thuyết phục bằng các giải trình chính thức gửi đến các cơ quan của Quốc hội theo từng giai đoạn phù hợp trong quy trình lập pháp. Các lập luận sắc sảo đến từ Bộ trưởng hay người đứng đầu Chính phủ trong các phiên thảo luận nghị trường cũng là một cơ chế chính thức để thuyết phục Quốc hội. Nếu Quốc hội vẫn thông qua luật, thì còn những thiết chế khác như Chủ tịch nước, sự giám sát của Đảng, các tổ chức chính trị – xã hội và Nhân dân để kiểm soát quyền lập pháp.

Tương tự, đối với trường hợp Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phải điều chỉnh, sửa đổi nhiều thì cần xem xét lý do chính đến từ đâu. Nếu do phía Chính phủ cũng chuẩn bị chưa tốt, việc dự báo, đánh giá tác động, phân tích chính sách, thẩm định chưa tốt, thì Chính phủ cần nhận trách nhiệm và tự điều chỉnh. Việc cải cách nâng cao chất lượng trước tiên phải đến từ phía Chính phủ với tư cách là cơ quan trình dự án. Như vậy, cần đi sâu phân tích cải cách phương pháp, cách thức, kỹ thuật lập pháp, công cụ phân tích, đánh giá chính sách, tính khả thi của các phương án chính sách được đề xuất, chất lượng báo cáo đánh giá tác động chính sách… nghĩa là tìm giải pháp trong quá trình thực hành, chứ không chỉ là xem xét lại những vấn đề có tính nguyên tắc về cơ chế kiểm soát quyền lực.

Đối với quan điểm bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, nếu chỉ dựa vào việc lập Chương trình kỳ họp của Quốc hội, dự luật nào đủ điều kiện thì đưa vào Chương trình kỳ họp tiếp theo của Quốc hội, thì chắc chắn cũng sẽ dẫn đến việc thường xuyên phải điều chỉnh lại chương trình làm việc của Quốc hội. Nếu theo phương án này, đòi hỏi Chính phủ cần tích cực, chủ động trong quá trình chuẩn bị để đưa được các dự án luật vào chương trình nghị sự của Quốc hội nhiều nhất, sớm nhất có thể với yêu cầu nâng cao trách nhiệm của cơ quan soạn thảo. Khi có nhiều dự luật được soạn thảo công phu, đầy đủ hồ sơ, có chất lượng và đúng hạn, lại đáp ứng yêu cầu của thực tế đời sống xã hội, thì không có lý do gì không được lựa chọn đưa vào chương trình nghị sự ưu tiên. Nhưng khi các dự án được tập trung nguồn lực và làm tốt, nghĩa là đã có sự cam kết mạnh mẽ về hiệu quả thực tế, việc Chương trình xây dựng luật hay Chương trình kỳ họp bị sửa đổi nhiều lại không còn là vấn đề quá quan trọng nữa.

Vì vậy, trong điều kiện ở nước ta, khi cơ quan hành pháp không có quyền “phủ quyết” một đạo luật được Quốc hội lập pháp thông qua, cách thức tốt nhất bảo đảm cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp hiện nay và cả trong tương lai khi có những sửa đổi về quy trình lập pháp, chính là phải thực hiện, phát huy tốt nhất vai trò cơ quan hành pháp trong xây dựng, đề xuất những chính sách vì dân để đạt được tín nhiệm cao của Nhân dân đối với Chính phủ. Để làm được điều đó, cần phải chú trọng vào công tác tổ chức cán bộ, đặt con người vào vị trí trung tâm để có được đội ngũ chuyên gia đủ tâm và tài. Thành tích xây dựng chính sách, pháp luật của Chính phủ không chỉ là số lượng, mà quan trọng là chất lượng nội dung đề xuất chính sách, dự luật được Quốc hội thảo luận, thông qua và đi vào cuộc sống thực thi hiệu lực, hiệu quả.

Thiết chế Chủ tịch nước có “thực quyền”

Để phù hợp với điều kiện thể chế chính trị ở Việt Nam, trong thời gian tới, có thể nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp theo hướng: (1) Chủ tịch nước vẫn là một thiết chế độc lập với Chính phủ như hiện tại; hoặc tham khảo quy định tại Hiến pháp năm 1946, (2) Chủ tịch nước là người đứng đầu Chính phủ hành pháp… Nhưng, điều kiện cần thiết là “trao” thêm quyền cho Chủ tịch nước, trong đó có quyền “ngăn cản” (một cách hợp lý) một dự luật đã được Quốc hội thông qua, có thể xem như là một phần của cơ chế hành pháp kiểm soát lập pháp. Ngoài ra, Chủ tịch nước với tư cách là nguyên thủ quốc gia nên có Thông điệp đầu năm trong đó có các định hướng chính sách, dự kiến kế hoạch, chương trình hành động ưu tiên, vào phiên họp thứ nhất hàng năm của Chính phủ để gửi đến Quốc hội. Khi đó, Chủ tịch nước trong vai trò là người đứng đầu Nhà nước trong hoạt động đối nội, đối ngoại, thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh, trong mối quan hệ với Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân sẽ trở nên thực chất hơn, giảm được tính “hình thức”. Thiết chế Chủ tịch nước có “thực quyền” hơn cũng là điều kiện bảo đảm hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung ở nước ta và bổ khuyết cho cơ chế hành pháp kiểm soát cơ quan thực hiện quyền lập pháp./.

Nguyễn Anh Phương

Trích dẫn nguồn: Nguyễn Anh Phương (2024), Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cơ quan thực hiện quyền hành pháp đối với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 19(498), kỳ 1 tháng 10, tr. 10-19.

[1] Đối chiếu với Điều thứ 22 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà”. Nếu bỏ qua sự khác nhau khi bàn về “học thuật” giữa khái niệm “quyền” và “quyền lực nhà nước” trong hai bản Hiến pháp, thì có thể thấy sự tương đồng trong nhận thức về vị trí (“quyền” cao nhất) của Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan khác trong tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta. Xem thêm: Locke J, Two Treatises of Government, ed. Thomas Hollis (A. Millar et al., 1764), John Locke cho rằng cơ quan lập pháp có quyền lực tối cao…

[2] “Lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới”. Xem J. Rousseau, Bàn về Khế ước xã hội – Du Contrat Social, Hoàng Thanh Đạm dịch, Nxb. Lý luận chính trị, 2004, tr. 100.

[3] Khoản 2 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân.

[4] Jean-Jacques Rousseau, Du contrat social ou Principes du droit politique, Edited by Sálvio M. Soares, MetaLibri, 2008, v1.0p.

[5] Khác với mô hình chính thể Cộng hoà Tổng thống mà tiêu biểu là Hoa Kỳ, cử tri bầu các nghị sĩ và bầu Tổng thống theo các quy trình, thủ tục riêng. Xem thêm: Điều I, Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ và Điều XII Tu chính án thông qua ngày 27/7/1804, Constitution of the United States, https://constitution.congress.gov/constitution/.

[6] Điều 69 Hiến pháp năm 2013.

[7] Điều 113 Hiến pháp năm 2013 và Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[8] Xem: Điều 120 Hiến pháp năm 2013. Trong đó quy định việc trưng cầu ý dân do Quốc hội quyết định.

[9] Mặc dù trong thực tiễn ở một số quốc gia, ví dụ như Hoa Kỳ, Tổng thống cũng có khi đóng vai “nhà lập pháp”, thậm chí được “ví như Chủ tịch Quốc hội” bởi sự ảnh hưởng mạnh của Tổng thống đến cơ quan lập pháp. Xem: Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek, Frances E. Lee & Eric Schickler (2019), Congress and Its Members, 17^th Ed. CQ Press.

[10] Theo quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

[11] Tham khảo thêm Hiến pháp Hoa Kỳ, ngay tại khoản 1 Điều I đã khẳng định: Toàn bộ quyền lực lập pháp được thừa nhận tại bản Hiến pháp này sẽ được trao cho Nghị viện Hoa Kỳ – “All legislative powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States”, https://www.senate.gov/about/origins-foundations/senate-and-constitution/constitution.htm.

[12] Xem thêm từ Điều 8 đến Điều 22 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).

[13] Xem: Toàn văn Báo cáo công tác nhiệm kỳ 2011-2016 của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ngày 22/3/2016, https://chinhphu.vn/

[14] Mặc dù vậy, Chính phủ không được “độc quyền” trong việc “sáng quyền lập pháp”.

[15] Khoản 7 Điều 74, khoản 2 Điều 75, điểm d khoản 3 Điều 75, khoản 4 Điều 76 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).

[16] Walter Oleszek, Mark Oleszek, Elizabeth Rybicki, Bill Heniff (2016), Congressional procedures and the Policy process, SAGE Publications, CQ Press.

[17] Điều thứ 44 Hiến pháp năm 1946: Chính phủ gồm có Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Phó chủ tịch và Nội các. Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng. Có thể có Phó Thủ tướng.

[18] Theo Điều 86 Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại.

[19] Điều 120 Hiến pháp năm 2013: Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

[20] Ví dụ, xem khoản 2 Điều 83, khoản 1 Điều 84 Hiến pháp năm 2013.

[21] Ví dụ, Điều 90 Hiến pháp năm 2013.

[22] Khoản 2 Điều 85 Hiến pháp năm 2013.

[23] Điều 88 Hiến pháp năm 2013.

[24] Khoản 2 Điều 85 Hiến pháp năm 2013.

[25] Điều 80 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).

[26] Lúc này thuộc Chính phủ, theo Điều thứ 44 Hiến pháp năm 1946.

[27] Wilson, W (1887), The Study of Administration, Political Science Quarterly, Reprinted in 1997 in Classics of Public Administration, 2d ed. Woodrow Wilson cho rằng, cần có sự “phân đôi” chính trị-hành chính, hành chính cần tách khỏi chính trị, nhằm mục đích phân chia quyền lực giữa các nhà lãnh đạo chính trị với các công chức chuyên nghiệp trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.

[28] Nguyễn Anh Phương (2021), Báo cáo tổng hợp Đề tài cấp Bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp”, Viện Nghiên cứu lập pháp.

[29] Xem Điều 31 và Điều 49 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).

[30] Theo khoản 8 Điều I Hiến pháp Hoa Kỳ, Nghị viện có quyền soạn thảo, làm ra luật. Trên thực tế, sáng kiến lập pháp có thể đến từ nhiều chủ thể khác nhau, nhưng chỉ có nghị sĩ mới có quyền trình dự án luật ra Nghị viện.

[31] Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2^nd ed., New York: Pearson.

[32] Cần có thống kê, so sánh chi tiết để hiểu rõ hơn vấn đề nằm ở đâu, trách nhiệm thuộc về cơ quan nào.