Tiêu chí Đánh giá chính sách*
Trên thế giới có ý kiến khác nhau về tiêu chí đánh giá chính sách tốt. Ví dụ ở một số nước, ba nhóm tiêu chí được sử dụng để đánh giá có: tính hiệu lực/hiệu suất, tính hiệu quả và tính kinh tế (còn gọi là 3E: Efficiency, Effectivness và Economy); trong khi ở một số nước khác chú trọng 4E, thêm tính công bằng (Equality). Những tiêu chuẩn tối thiểu để có được một chính sách tốt đã được thể hiện trong các nội dung có liên quan của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật[1]. Trong nghiên cứu này, chúng tôi quan niệm một chính sách tốt phải đáp ứng các tiêu chí cơ bản sau:
1. Tính cần thiết
Hồ sơ trình của bất kỳ dự án luật nào đều có trình bày về sự cần thiết của dự án luật (với nhiều chính sách trong đó), hay các phát biểu của đại biểu Quốc hội tại hội trường thường nói về sự cần thiết của dự án hoặc chính sách cụ thể. Một chính sách được coi là cần thiết nếu nó nhằm giải quyết một vấn đề về thể chế, quản lý kinh tế, đáp ứng nhu cầu cấp bách của người dân, doanh nghiệp, Nhà nước và xã hội mà tất cả các biện pháp khác đều không thể giải quyết được với mức hiệu quả tương tự. Khi xã hội có nhiều vấn đề, với nguồn lực có hạn, nhà làm chính sách cần phải biết lựa chọn vấn đề cấp thiết nhất.
Để đánh giá tính cần thiết của chính sách, việc xác định trúng vấn đề đặc biệt quan trọng, vì có bắt trúng bệnh mới kê đúng thuốc. Người làm chính sách buộc phải xác định vấn đề gì bức xúc trong thực tiễn cần giải quyết, mức độ nghiêm trọng của vấn đề kèm số liệu, dẫn chứng thực tế. Có thể rà soát xem trong hồ sơ trình, nhất là tờ trình, báo cáo đánh giá tác động, các tài liệu khác có thông tin về những vấn đề đó không. Đánh giá xem cơ quan trình đã xác định đúng, trúng vấn đề bất cập cần phải giải quyết chưa? Nếu chưa, vấn đề bất cập là gì? Trên thực tế, nhiều khi “vấn đề” mà cơ quan trình dự án luật nêu ra có thể không phải là vấn đề bất cập. Qua tiếp xúc cử tri, khảo sát, giám sát, hỏi ý kiến chuyên gia, cơ quan thẩm tra, đại biểu Quốc hội có thể phát hiện “vấn đề” lại nằm ở chỗ khác.
Tính cần thiết của chính sách còn thể hiện ở chỗ, hồ sơ trình dự án luật có đề xuất các phương án chính sách khác nhau để giải quyết vấn đề, đạt mục tiêu đề ra không? Các phương án đó có gắn với các vấn đề đã xác định và các mục tiêu đã đề ra? Có lập luận, đề xuất phương án phù hợp nhất để giải quyết vấn đề, đạt mục tiêu đề ra không? Phương án đó có gắn với các vấn đề đã xác định và các mục tiêu đã đề ra? Một trong những câu hỏi luôn cần phải đặt ra khi xác định sự cần thiết của chính sách là: Để giải quyết vấn đề bất cập (giả sử đã được xác định chính xác), có nhất thiết phải có chính sách đó trong dự thảo luật hay không? Hay là vẫn có thể giữ nguyên hiện trạng, tức là vẫn giữ chính sách hiện hành, và giải quyết vấn đề bằng những biện pháp khác như thực thi tốt hơn; truyền thông, giáo dục tốt hơn.
Điều đáng quan tâm là trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam, tính cần thiết thường được đánh giá đối với toàn bộ dự thảo, ít khi cho từng chính sách cụ thể. Điều này sẽ dẫn đến thực tế là nhiều khi toàn bộ văn bản thì cần thiết về tổng thể, nhưng một số chính sách trong đó lại không cần thiết. Vì vậy, các cơ quan như cơ quan thẩm định, thẩm tra, cá nhân đại biểu Quốc hội cần chú ý đánh giá cả sự cần thiết đối với những chính sách riêng lẻ trong dự án luật.
2. Tính hiệu quả
Có những ý kiến cho rằng, có thể đánh giá tính hiệu quả của phương án chính sách dự kiến ban hành (đánh giá trước), được biểu hiện bằng khả năng đạt được các mục tiêu và mục đích chính sách với hiệu suất tốt nhất. Tuy nhiên, nếu quan niệm tính hiệu quả như vậy thì có thể trùng lặp với một số tiêu chí khác như tính cần thiết, tính khả thi, tính hiệu suất của chính sách. Vì vậy, trong đề tài này, chúng tôi lưu ý cần phân biệt rõ việc đánh giá tính hiệu quả trong đánh giá trước là một phương pháp dự báo, khác với việc đánh giá tính hiệu quả đối với một chính sách đã hoặc đang được triển khai (đánh giá sau). Theo đó, tính hiệu quả (đánh giá sau) thể hiện ở chỗ chính sách đã đạt được các mục tiêu chính sách kỳ vọng hay chưa, dựa trên các số liệu thực tế đã có (thu được từ kết quả thực thi) để so sánh. Trên cơ sở đó, cơ quan, cá nhân tham gia làm chính sách như Quốc hội, đại biểu Quốc hội có thể quyết định có cần thiết phải sửa đổi, hoàn thiện, hay bổ sung chính sách mới không.
Mỗi chính sách đều ảnh hưởng đến nhiều khía cạnh kinh tế, xã hội khác nhau. Do đó, mức độ giải quyết vấn đề chính sách có thể đo lường được bằng một loạt tiêu chí liên quan đến các khía cạnh kinh tế – xã hội đó. Chẳng hạn, để đánh giá mức độ giải quyết vấn đề đói, nghèo của các chính sách hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số, không chỉ đưa ra chỉ tiêu nghèo đã giảm xuống bao nhiêu phần trăm, mà còn phải xem xét các khía cạnh khác, như người nghèo ở vùng dân tộc thiểu số được tiếp cận như thế nào các dịch vụ công thiết yếu, như y tế, giáo dục, nước sạch; việc tạo điều kiện cho người nghèo trong thực hiện các quyền, lợi ích.
3. Tính hiệu suất
Như đã biết, bất kỳ chính sách nào trong các dự thảo luật, pháp lệnh đều dẫn đến chi phí của nhà nước, xã hội, tổ chức, công dân. Vấn đề quan trọng là, so với chi phí đó, lợi ích mà chính sách mang lại có đáng để được chấp thuận hay không? Ví dụ, chính sách hủy bỏ một loại thuế sẽ giảm gánh nặng thuế cho doanh nghiệp, cá nhân, nhưng lại làm mất đi một nguồn thu ngân sách, vậy cần xử lý như thế nào? Trong trường hợp đó, nguyên tắc căn bản cần được tuân thủ là: Lợi ích mà giải pháp chính sách lập pháp mang lại cho cộng đồng phải lớn hơn chi phí bỏ ra; và giải pháp nào mang lại lợi ích ròng lớn nhất sẽ được chọn[2]. Đây chính là đánh giá tính hiệu suất của chính sách, bao gồm cả đánh giá phương án chính sách (đánh giá trước), và đánh giá chính sách đã/đang được thực hiện (đánh giá sau).
Xuất phát từ cách tiếp cận đó, mặc dù biết là khó khăn, nhưng ở nhiều nước đã áp dụng mô hình đánh giá chi phí-lợi ích đối với chính sách chuẩn bị được ban hành, thậm chí ở nhiều nước như New Zealand, chính phủ xuất bản các tài liệu hướng dẫn đánh giá[3]. Từ đầu thập niên 1980, ở Mỹ bắt đầu có quy định bắt buộc các cơ quan chính phủ liên bang phải tiến hành phân tích chi phí-lợi ích trước khi soạn thảo văn bản pháp luật và xây dựng cơ chế xem xét việc phân tích đó (Sắc lệnh số 12291). Theo đó, việc phân tích bao gồm các khía cạnh sau[4]: 1) Mô tả những lợi ích tiềm năng của các quy định tương lai, kể cả những lợi ích vô hình, không tính được bằng tiền; những ai sẽ nhận được các lợi ích đó; 2) Mô tả những chi phí tiềm năng của các quy định đó, kể cả những chi phí vô hình, không tính được bằng tiền; những ai sẽ chịu các chi phí đó; 3) Xác định những lợi ích ròng tiềm năng, kể cả những lợi ích không tính bằng tiền; 4) Mô tả những phương án khác có thể đạt được mục đích mà văn bản hướng tới với chi phí thấp hơn; đồng thời phân tích những lợi ích và chi phí tiềm năng của các phương án đó; giải thích những nguyên nhân pháp lý tại sao chúng có thể không được thông qua.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật của Việt Nam có những quy định tương tự về đánh giá tác động tích cực, tiêu cực của phương án chính sách trong dự thảo luật, pháp lệnh và cần được thể hiện trong báo cáo đánh giá tác động. Một báo cáo đánh giá tác động đúng yêu cầu trong hồ sơ dự án, dự thảo có thể là nguồn tham khảo để xem xét, đánh giá tính hiệu suất của chính sách theo phương pháp phân tích chi phí – lợi ích này.
Yêu cầu khi xác định tính hiệu suất của phương án chính sách là phải tiên liệu được các yếu tố tương lai để tính toán xem liệu có thể thực hiện chính sách với chi phí thấp hơn không. Điều này đòi hỏi phải giả định tình huống để so sánh các hoạt động cùng loại, tìm ra phương án chi phí thấp nhất. Tiêu chí hiệu suất đặt ra đối với chính sách công sẽ khuyến khích các chủ thể đề xuất chính sách suy nghĩ về những chi phí và lợi ích, đưa ra những giải pháp tiết kiệm nhất các nguồn lực đầu vào của chính sách, tối đa hóa lợi ích của Nhà nước, xã hội, cá nhân. Việc tính toán những lợi ích và chi phí của các chính sách về các vấn đề kinh tế, nhưng khó xác định đối với các chính sách thúc đẩy phúc lợi xã hội, chính sách về y tế, bảo vệ môi trường, đặc biệt khi những chi phí rất lớn. Hơn nữa, phương pháp đánh giá hiệu suất nói trên dựa trên giả định rằng lợi ích và chi phí được phân phối công bằng (ở một mức độ nào đó). Tuy nhiên, nhiều chính sách dành cho những nhóm đối tượng cụ thể (trợ cấp nông nghiệp, trợ cấp cho sinh viên), trong khi ngân sách để chi cho các chính sách này lại đến từ thuế mà tất cả những người trả thuế phải gánh chịu. Do đó, làm thế nào để đánh giá đầy đủ về sự phân bổ các khoản lợi ích và chi phí, nhằm tìm kiếm giải pháp hợp lý là không đơn giản.
4. Tính công bằng
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết: “Không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng”. Như trên đã nhấn mạnh, thách thức cốt lõi lớn nhất của chính sách công là phải giải quyết những vấn đề bất cập trong điều kiện các nguồn lực có giới hạn. Hơn nữa, là công cụ của nhà quản lý công, được sử dụng vì mục tiêu công, chính sách cần thỏa mãn lợi ích của nhiều nhóm khác nhau trong xã hội. Chính vì vậy, tính công bằng của chính sách càng trở nên quan trọng.
Tính công bằng của chính sách thể hiện qua phân phối lại thu nhập giữa các nhóm dân cư, đồng thời trợ giúp cho các đối tượng dễ bị tổn thương, như người nghèo, người già, trẻ em và người khuyết tật để khắc phục tình trạng bất bình đẳng giữa các nhóm xã hội. Tính công bằng của chính sách thể hiện ở sự phân bổ hợp lý các chi phí và lợi ích, các quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia hoạch định, thực thi chính sách, các nhóm chịu tác động của chính sách.
Hình thức biểu hiện của tính công bằng là tạo ra những tác động không thiên vị cho các nhóm trong trong xã hội cả về quyền lợi và nghĩa vụ. Trong khi xem xét phương án chính sách, các cơ quan, cá nhân phải cân nhắc: ai sẽ nhận được những lợi ích của chính sách, ai không nhận được, ai là người chi trả những chi phí cho chính sách. Từ đó xác định sự hợp lý của hình thức phân phối, gắn với mục tiêu của chính sách.
Quy trình chính sách, quy trình lập pháp luôn có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, đối tượng điều chỉnh khác nhau, với nhiều lợi ích chính đáng, quan điểm khác nhau. Không thể có chính sách nào thỏa mãn hết mọi lợi ích của các chủ thể. Vì vậy, để đánh giá tính công bằng của chính sách, cần chú trọng đánh giá tác động của chính sách đến nhóm khác nhau trong xã hội. Đánh giá chính sách theo tiêu chí công bằng trên cơ sở phân tích, dự báo tác động xã hội của chính sách đó, cụ thể là về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội.
Tuy nhiên, các giải pháp chính sách trong luật, pháp lệnh có tác động ở mức độ khác nhau tới xã hội, cộng đồng dân cư hay nhóm xã hội. Do đó, việc sàng lọc nhóm đối tượng chịu tác động chính và xác định trọng tâm trong đánh giá tác động của chính sách là điều cần thiết. Thông thường, đánh giá chính sách theo tiêu chí tác động về mặt xã hội cần chú ý tới các nhóm xã hội hay cộng đồng dân cư lớn hơn, hoặc có ý nghĩa nhạy cảm. Ví dụ một nhóm xã hội không lớn nhưng yếu thế như người già cô đơn hoặc dân tộc thiểu số, người có công với cách mạng.
Việc đánh giá tác động của chính sách về mặt xã hội cần tập trung trả lời các câu hỏi như: Giải pháp chính sách có gây tác động tích cực hay tiêu cực lên các đối tượng chịu sự tác động? và ở mức độ thế nào? Các tác động sẽ có sự khác biệt thế nào giữa các vùng: miền núi, đồng bằng và thành thị? Các tác động sẽ có sự khác biệt thế nào giữa các nhóm dân cư xét theo 5 nhóm thu nhập: nhóm nghèo, nhóm cận nghèo, nhóm trung bình, nhóm khá và nhóm giàu? Các tác động sẽ có sự khác biệt thế nào đối với nhóm yếu thế (người già, người khuyết tật, trẻ em, người có nguy cơ lây nhiễm cao (HIV/AIDS), người dân tộc thiểu số…)?
Trong số các tác động của phương án chính sách, theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, cần đánh giá tác động về giới của chính sách. Đây được hiểu là những ảnh hưởng và hệ quả do chính sách có thể gây ra (tích cực hoặc tiêu cực) đối với sự bình đẳng của mỗi giới (nam, nữ) về cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện các quyền, nghĩa vụ cũng như việc thụ hưởng các quyền, lợi ích. Đặc biệt lưu ý đến tác động của chính sách đối với việc khắc phục từng bước các nguyên nhân của bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử giới trên thực tế (các định kiến giới, các tập quán, hủ tục phân biệt đối xử giới (trọng nam, khinh nữ hoặc ngược lại). Hơn nữa, trong một số trường hợp, Luật Bình đẳng giới thừa nhận nguyên tắc các biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới và biện pháp bảo vệ, hỗ trợ phụ nữ (tức là các biện pháp chỉ áp dụng với một giới). Như vậy, việc đánh giá tác động về giới một mặt cần làm rõ tác động tích cực của việc áp dụng các biện pháp đặc biệt này đối với phụ nữ. Mặt khác, cần xác định các tác động của chúng lên giới còn lại, tác động lên cộng đồng (ủng hộ hay không đồng tình, cản trở), dự báo các nguồn lực, các chi phí – lợi ích, điều kiện, thời hạn áp dụng và chấm dứt thực hiện các biện pháp này (khi mục tiêu bình đẳng giới hay hỗ trợ, bảo vệ người phụ nữ đã đạt được).
5. Tính khả thi
Tính khả thi của chính sách được phản ánh ở khả năng thực hiện trên thực tế của một chính sách, được tuân thủ nghiêm túc bởi các đối tượng liên quan. Một quy định là khả thi nếu tất cả các điều kiện về nguồn lực thực hiện, khả năng kiểm soát các vi phạm, quy trình thực tiễn triển khai đã được tính đến và có thể thực hiện được.
Để đánh giá tính khả thi của chính sách, cần phải dựa vào các chỉ tiêu cụ thể như: mức độ khả thi chính trị, khả thi kinh tế, hành chính và khả thi về xã hội. Đánh giá tính khả thi về chính trị đòi hỏi quá trình đánh giá phải dự báo được mức độ ủng hộ của những nhà ra quyết định về một đề xuất chính sách. Về kinh tế, cần đánh giá đầy đủ khả năng ngân sách, nguồn lực con người để triển khai chính sách và những đảm bảo về lợi ích vượt qua chi phí (xem lại tiêu chí tính hiệu suất).
Đánh giá tính khả thi về xã hội được đo lường, dự báo về mức độ công chúng chấp nhận, ủng hộ đề xuất chính sách. Cần lưu ý ba vấn đề: Các phản ứng xã hội hay sự chấp nhận chính sách từ nhóm đối tượng bị tác động là người dân (phân theo vùng miền, thu nhập, nhóm yếu thế, giới) thế nào? Giải pháp để bảo đảm hiện thực hoá và duy trì các tác động tích cực, hạn chế các tác động tiêu cực (hoặc tác động mong muốn và tác động không mong muốn) là gì? Biện pháp nào cần được các cơ quan thực thi chính sách tiến hành để theo dõi kết quả và các tác động của chính sách sau khi ban hành?
Có thể đánh giá tính khả thi của phương án chính sách ngay từ khâu xác định mục tiêu của chính sách. Đôi khi mục tiêu được đề ra quá rộng, chung chung, không rõ ràng, khi đó dù các chính sách có được thực thi trên thực tế theo mục tiêu đề ra, thì cũng rất khó xác định vấn đề chính sách đã được giải quyết đến đâu.
6. Tính minh bạch
Tiêu chí minh bạch của chính sách hàm ý, chính sách cần được thể hiện một cách dễ hiểu, không bị hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, có thể áp dụng được ngay và hạn chế tối đa việc phải diễn giải thông qua các văn bản hướng dẫn hoặc người thực thi. Tính minh bạch giúp cho quá trình thực hiện trở nên dễ dàng, nhanh chóng, ít rủi ro.
Mặt khác, tính minh bạch của chính sách thể hiện ở những quy định chặt chẽ, không để khoảng trống để các chủ thể lợi dụng trục lợi riêng. Không phải ngẫu nhiên mà tại hội trường Quốc hội, khá nhiều đại biểu đã phát biểu về sự cần thiết phải có những chính sách rõ ràng, tránh tình trạng “cài cắm” lợi ích trong chính sách, hoặc tránh chính sách bị lợi dụng. Ví dụ, tại phiên thảo luận tổng kết hoạt động của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIV vào đầu tháng 4/2021, một số đại biểu Quốc hội đã cảnh báo nguy cơ này. Theo các đại biểu, “pháp luật không phải là công cụ để thể hiện lợi ích một bộ phận nhỏ trong xã hội, nhất là lợi ích của cơ quan, tổ chức được giao soạn thảo luật”.
Có đại biểu Quốc hội đặt vấn đề: “Có những quy định nếu không giám sát chặt chẽ quá trình tổ chức thực hiện thì rất có thể dẫn đến nguy cơ tham nhũng chính sách. Tham nhũng chính sách là việc cố tình đưa vào các đạo luật, những quy định mà khi thực hiện sẽ đem lại lợi ích không chính đáng cho một số tổ chức cá nhân nhất định”.
Theo đại biểu Quốc hội này, tại thời điểm đầu năm 2021, vẫn tồn tại hơn 40 quỹ tài chính ngoài ngân sách, trong đó có những quỹ gây lãng phí rất lớn cho ngân sách nhà nước. Điều đáng băn khoăn là trong số 73 đạo luật được Quốc hội khóa XIV thông qua, có đến 1/4 số đạo luật có quy định đề xuất thành lập và duy trì các loại quỹ tài chính ngoài ngân sách. Một dư địa khác có thể dẫn đến tham nhũng chính sách, đó là các quy định liên quan đến quản lý đất đai bao gồm: đền bù, giải phóng mặt bằng, định giá đất, đấu giá quyền sử dụng đất. Ngoài ra, các quy định liên quan đến ưu đãi trong thực hiện các nghĩa vụ tài chính về quy trình, thủ tục, về phân cấp, phân quyền trong quyết định các dự án cũng là những mảnh đất có thể phát sinh nguy cơ tham nhũng chính sách.
7. Tính thống nhất
Tính thống nhất của chính sách đòi hỏi chính sách không chồng chéo, mâu thuẫn với các chính sách trong cùng một văn bản, không mâu thuẫn với các chính sách trong các luật khác. Điều này không chỉ tạo ra sự nhất quán về mặt pháp luật, chính sách, mà tạo thuận lợi hơn cho cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và người dân trong quá trình thực hiện. Sẽ là rủi ro rất lớn đối với tổ chức, cá nhân, khi có hai hoặc nhiều hơn chính sách cùng điều chỉnh hoạt động của mình nhưng lại xử lý theo các hướng khác nhau.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam không ít trường hợp, có nhiều chính sách khác nhau trong các văn bản khác nhau về cùng một vấn đề. Điều này gây ra khó khăn cho các đối tượng áp dụng, từ cả phía cơ quan quản lý nhà nước lẫn doanh nghiệp, công dân, nhất là khi các khái niệm về luật chung, luật riêng, luật chuyên ngành vẫn chưa được định nghĩa rõ ràng.
Tóm lại, đánh giá chính sách và tiêu chí đánh giá chính sách là những nội dung rất quan trọng, phải được “trang bị” cho các đại biểu Quốc hội những tri thức, kỹ năng cần thiết liên quan để làm công cụ đắc lực phục vụ hoạt động hoạch định chính sách cũng như góp phần nâng cao năng lực hoạch định chính sách.
Nguyễn Đức Lam
*Nội dung Bài viết này do ThS. Nguyễn Đức Lam (VPQH) thực hiện nghiên cứu.
Bài viết được trích từ Báo cáo Tổng hợp Đề tài NCKH cấp Bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp” do Nguyễn Anh Phương làm Chủ nhiệm đề tài, Hà Nội, 2021.
[1] Xem nội dung đánh giá tác động chính sách ở Chương II; xem các Điều 35, 39, 47, 58, 65, 68, 69 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
[2] Lê Vinh Danh 2001, Chính sách công của Hoa Kỳ từ năm 1935 đến 2000, Nxb Thống kê, tr.263; Robert W. Hahn & Patrick M. Dudley 2003, The Disconnect between Law and Policy Analysis: A Case Study of Drivers and Cell Phones, Administrative Law Review 127, p. 145.
[3] Ministry of Economic Development 2007, Guideline on Assessing Policy Options.
[4] Editorial 1991, Legislation and Cost-Benefits Analysis, 12 Statute Law Review.
Leave a Reply