Tiếp cận thể chế, đạo đức và văn hóa trong phòng chống tham nhũng: Nghiên cứu tình huống ở Indonesia

(Phòng chống tham nhũng ở Indonesia và những gợi mở cho Việt Nam)*

Phương pháp tiếp cận nghiên cứu, xem xét đồng thời mối quan hệ giữa các yếu tố thể chế, đạo đức và văn hóa trong phòng, chống tham nhũng có thể giúp đưa ra cách nhìn bao quát, giải pháp tổng thể, hiệu quả trong dài hạn. Thông qua nghiên cứu tình huống phòng, chống tham nhũng tại Indonesia với cách tiếp cận này, tác giả liên hệ, khuyến nghị một số bài học kinh nghiệm có thể tham khảo cho Việt Nam

Từ khóa: Phòng chống tham nhũng, tham nhũng lớn, tham nhũng nhỏ, tham nhũng chính trị, tham nhũng hành chính

I. Khái niệm và phân loại tham nhũng

1. Khái niệm

Tham nhũng là một khái niệm phức tạp, có nhiều cách định nghĩa và được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau, như kinh tế, chính trị, pháp luật hay văn hoá[1]. 

Một định nghĩa phổ biến về tham nhũng của Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency International), đó là: Tham nhũng là “sử dụng việc công cho lợi ích riêng” (Larmour 2008)[2]. Định nghĩa này giới hạn phạm vi trong khu vực công.

Hiện nay, Tổ chức Minh bạch quốc tế đã mở rộng định nghĩa về tham nhũng như sau: Tham nhũng là việc “lạm dụng quyền lực được giao để tư lợi”[3].

Theo đó, hành vi tham nhũng (1) xảy ra ở cả khu vực công lẫn khu vực tư; (2) là sự lạm quyền ở các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức tư nhân; và (3) từ đó đem lại các lợi ích kinh tế trực tiếp hoặc những lợi thế dẫn đến sự tư lợi.

2. Phân loại tham nhũng

Có nhiều cách thức phân loại khác nhau, trong bài viết này, tham nhũng bao gồm: Tham nhũng lớn (Grand corruption), và Tham nhũng nhỏ (Petty corruption)[4].

– Tham nhũng lớn xảy ra ở những vị trí là “quan chức” cấp cao trong bộ máy nhà nước nói chung, thường liên quan đến việc ra quyết định chính sách, ban hành luật hay các quyết định hành pháp; hoặc những cấp độ cao nhất trong các công ty tư nhân; thường “dính líu” tới số tiền hoặc các lợi ích “bất minh” rất lớn.

Tham nhũng lớn còn được hiểu là (hoặc bao gồm) Tham nhũng chính trị (Political corruption), nhằm nhấn mạnh tới vai trò của các chủ thể thực hiện, và tác động tiêu cực của hành vi tham nhũng tới quá trình chính trị, hiệu quả hoạt động chính trị và hoạch định chính sách, pháp luật quốc gia.

Liên quan đến tham nhũng chính trị, có một thuật ngữ khác mang ý nghĩa tương đồng là Tham nhũng thể chế, được Thompson (1995) giải thích khi nghiên cứu về “Đạo đức trong Nghị viện” như sau: Tham nhũng trong cơ quan lập pháp là vấn đề thuộc về thể chế[5], bởi lẽ “những lợi ích mà nghị sĩ nhận được mang tính lợi ích chính trị hơn là lợi ích cá nhân”; “dịch vụ” mà nghị sĩ cung cấp là việc thực hiện không đúng thẩm quyền, quy trình, thủ tục…, và lợi ích nhận được từ việc làm đó có xu hướng “gây tổn hại cho (hoạt động) lập pháp và tiến trình dân chủ”. Nhận biết “tham nhũng thể chế” không dễ dàng[6] bởi vì nó rất dễ bị “nhầm lẫn với những hành vi được chấp thuận trong đời sống chính trị” (Thompson, tr.7).

– Tham nhũng nhỏ được hiểu là có thể diễn ra hàng ngày ở các cấp độ thấp hơn trong cấu trúc bộ máy hành chính nói chung, các cơ quan tư pháp, thuế vụ và cảnh sát… Trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật, hoặc cung cấp các dịch vụ công, các công chức hành chính, những người thực thi công vụ đã lạm quyền để trục lợi từ người dân với những khoản tiền hay lợi ích nhỏ hơn khi so sánh với tham nhũng lớn. Chính vì vậy, tham nhũng nhỏ còn được gọi là Tham nhũng hành chính[7] (Administrative corruption).

Điều cần lưu ý, gọi là tham nhũng “nhỏ” nhưng “tác hại” thì không hề nhỏ; cũng không phải là vấn đề ít nghiêm trọng. Khi tham nhũng nhỏ diễn ra rộng khắp, trong mối quan hệ trực tiếp giữa những người thực thi công vụ với người dân, sẽ làm cho bộ máy hành chính hoạt động thiếu hiệu lực, hiệu quả, mục đích của chính sách, pháp luật không đạt được như mong muốn, gây thất thoát ngân sách nhà nước, tăng chi phí giao dịch không chính thức, làm suy giảm niềm tin của người dân vào chính quyền, và tổng thiệt hại trên phạm vi quốc gia và theo thời gian cũng là rất lớn.

Vì thế, sử dụng các cụm từ: Tham nhũng chính trị và Tham nhũng hành chính có thể cho cái nhìn đầy đủ, bao quát, đánh giá đúng mức độ nghiêm trọng của tham nhũng hơn.

II. Nghiên cứu tình huống: Phòng chống tham nhũng ở Indonesia[8]

1. Kể từ cuối năm 1998, sau khi thoát ra khỏi chế độ Soeharto, một trong những chế độ tham nhũng nhất thế kỷ 20 (Devlin, 2010), Indonesia vẫn còn phải đối mặt với tình trạng tham nhũng tràn lan, được ví như một “dịch bệnh” (Kuris 2012). Luật số 31/1999 về Bài trừ tham nhũng[9] của Indonesia đã nêu ra rất nhiều loại hình tham nhũng cụ thể và các chế tài tương ứng, nhưng tham nhũng ở Indonesia vẫn xảy ra ở mọi cấp độ, đặc biệt trầm trọng trong lĩnh vực công (Butt 2011). Tham nhũng có trong các đảng chính trị, ngành lập pháp, cơ quan bảo vệ pháp luật, hệ thống cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương; trong điều kiện chính quyền hoạt động yếu kém, nhưng tiềm năng tham nhũng cao, lương thấp, cộng thêm sự gia tăng của các chi phí chăm sóc sức khoẻ y tế, giáo dục, sinh hoạt… (Kuris 2012, tr.8). Đến mức mà nhiều người dân không còn tin vào các cơ quan nhà nước, ngoại trừ Ủy ban Chống tham nhũng[10], được thành lập chính thức vào tháng 12/2003 (Butt 2011, tr.382).

Một trong những nguyên nhân chính, được cho là do hệ thống “dân chủ bảo trợ” (patronage democracy) (Blunt 2012, tr.64) kéo dài ở Indonesia đã gây ra những hệ luỵ phá huỷ dần sức mạnh của hệ thống chính quyền.

Dân chủ bảo trợ hay “chủ nghĩa đỡ đầu” được định nghĩa là “tham nhũng, cấu kết bè cánh, và gia đình trị” (Devlin 2010, tr.3). Trong bối cảnh đó, các phe cánh tham nhũng vẫn được coi là vấn nạn, căn bệnh mãn tính ở Indonesia. Tham nhũng chính trị cố kết, lũng đoạn, tạo thuận lợi cho tham nhũng hành chính phát triển và ngược lại. Nhiều vị trí trong bộ máy hành chính có thể được mua bằng tiền. Việc thăng tiến trong hệ thống cũng phụ thuộc vào mối quan hệ cá nhân và tiền, hơn là dựa trên khả năng, trình độ (Blunt 2012, tr.64-65). Ví dụ như tham nhũng hành chính diễn ra phổ biến trong hệ thống giáo dục và y tế, “các vị trí như y tá hay bà đỡ (có bằng cấp) trị giá khoảng 50-75 triệu Rupiah (khoảng 5.500-8.300 đô la Mỹ)” (Blunt 2012, tr.72).

Hệ thống dân chủ bảo trợ này ban đầu có thể tạo được những hiệu ứng có lợi cho sự phát triển kinh tế, sự ổn định tạm thời trong quá trình cải cách, chuyển đổi dân chủ, thậm chí, có thể góp phần mở rộng tầng lớp trung lưu ở Indonesia kể từ sau khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 (Blunt 2012). Tuy nhiên, về dài hạn, nó “nuôi dưỡng” tham nhũng chính trị, hệ thống hành chính “mất tính liêm chính”, làm xói mòn hệ thống đạo đức, và rất khó để “diệt trừ” tham nhũng (Kasim 2013). Chính vì thế, một số nghiên cứu đã chỉ ra đất nước Indonesia phải đối mặt với tình huống rủi ro của nền dân chủ chất lượng thấp (Blunt 2012).

2. Cơ quan phòng chống tham nhũng độc lập: Ủy ban Chống tham nhũng – KPK được thành lập là bước đi quan trọng nhất trong chiến lược phòng chống tham nhũng ở Indonesia. Theo Luật số 30/2002 về Ủy ban Chống tham nhũng[11], KPK là một cơ quan chống tham nhũng độc lập, nhằm thúc đẩy quá trình cải cách đất nước nhanh hơn, chất lượng hơn (Kuris 2012, tr.5). Trên cơ sở đó, KPK được trao những thẩm quyền đặc biệt, có thể dẫn giải, tạm giữ, “nghe lén” điện thoại không cần sự đồng ý của tòa án, cấm xuất cảnh, điều tra tài sản tài chính, phong tỏa tài khoản ngân hàng khi cần thiết; Có quyền tuyển chọn điều tra viên độc lập, tiến hành điều tra không phụ thuộc vào các tổ chức thực thi pháp luật khác[12] (Butt 2011). Dựa trên các quy định mạnh mẽ, sự ủng hộ chính trị từ Tổng thống, sự ủng hộ từ công chúng và truyền thông, KPK đã nhanh chóng đạt được những thành công bước đầu.

Tuy nhiên, xét trong khoảng 10 năm đầu kể từ khi thành lập KPK, tham nhũng ở Indonesia không giảm nhiều (Aritonang 2013). Từ năm 2004 đến năm 2009, chỉ số Nhận thức tham nhũng (Corruption Perceptions Index)[13] của Indonesia tăng từ 2.0 lên 2.8 (thang điểm 0-10). Dữ liệu Kiểm soát tham nhũng (Control of corruption – Word Bank) ở Indonesia cải thiện từ -0.91 đến -0.71 (thang điểm từ -2.5 đến +2.5) (Schutte 2011).

Kể từ năm 2012 đến nay, cách tính điểm chỉ số Nhận thức tham nhũng đã thay đổi so với cách tính dữ liệu chỉ số giai đoạn 1995-2011. Tuy điểm số của Indonesia có cải thiện nhưng tốc độ tăng chậm, từ 32 điểm năm 2012 lên 37 điểm năm 2016, và 40 điểm năm 2019, xếp thứ 85/198 quốc gia[14].

Khá tương đồng với chỉ số trên, các vụ việc liên quan đến tham nhũng được KPK phát hiện tăng nhiều hơn kể từ năm 2016 đến 2019. Ví dụ, trong suốt năm 2017, KPK đã điều tra 182 vụ, bao gồm 61 vụ còn lại trong năm 2016 và 121 vụ vào năm 2017[15]. Đã có 144 trường hợp bị KPK thực hiện truy tố, bao gồm 41 trường hợp còn lại từ năm 2016 và 103 trường hợp vào năm 2017[16], trong đó có nhiều chính trị gia, nghị sĩ, các “quan chức” chính phủ, các bộ ngành và chính quyền địa phương[17].

III. Tiếp cận thể chế, đạo đức và văn hóa trong phòng, chống tham nhũng

Những nỗ lực phòng, chống tham nhũng của KPK ban đầu đã thu được một số kết quả tốt. Nhưng bên cạnh những đánh giá lạc quan, nhiều ý kiến cho rằng, Indonesia cần phải có những điều chỉnh chung trong chiến lược phòng, chống tham nhũng[18]. Phân tích mối quan hệ giữa thể chế, đạo đức và văn hóa trong phòng, chống tham nhũng có thể đưa ra những kiến giải hợp lý về bối cảnh, tình huống và giải pháp phòng, chống tham nhũng ở Indonesia.

1. Thể chế nhà nước pháp quyền và dân chủ không thể tự nó bảo đảm không có tham nhũng. Trên thế giới, nhiều quốc gia với các chế độ chính trị và mức độ dân chủ khác nhau đều phải đối mặt với vấn đề tham nhũng (Acemoglu & Robinson 2012). Tuy nhiên, khi tinh thần thượng tôn pháp luật bị vi phạm nghiêm trọng, và hệ thống chính quyền hoạt động thiếu hiệu quả thì nó thực sự là một nguyên nhân chính cần xem xét để giải quyết vấn đề tham nhũng của Indonesia. Bởi lẽ, tham nhũng có liên quan đến sự “thiếu vắng” pháp quyền hoặc “suy giảm” trách nhiệm giải trình (Mulgan 2012, tr.36).

 Thực trạng pháp luật nói chung có hiệu lực yếu, không minh bạch thì một bộ phận cá nhân (công chức, người thực thi pháp luật…) nhìn thấy những cơ hội để tìm kiếm lợi ích kinh tế từ tham nhũng, sẵn sàng vi phạm pháp luật. Chính vì thế, nếu như người dân chỉ còn biết tin vào KPK (Butt 2011) thì cũng rất khó để chống tham nhũng thành công, khi chỉ dựa vào KPK mà không sớm khắc phục vấn đề của hệ thống thể chế pháp luật đã tạo ra nhiều “lỗ hổng” cho tham nhũng phát triển.

Đến lượt nó, khi tham nhũng lan rộng lại làm yếu thêm hệ thống thể chế, pháp luật. Mulgan (2012) cho rằng, tham nhũng tập trung theo đuổi các lợi ích tư bất hợp pháp, và phá hủy những lợi ích chung (tr.31). Sự lan rộng của nó tất yếu dẫn đến gia tăng sự ảnh hưởng (tiêu cực) của những nhóm lợi ích đối với các lợi ích công cộng. Trên thực tế, tham nhũng trong chế độ “dân chủ bảo trợ” đã càng làm suy yếu hệ thống hành chính của Indonesia (Aritonang 2013, tr.23), thách thức các nỗ lực cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp.

2. Trong một nghiên cứu về tham nhũng chính trị, Philp (1997, tr.445) đã chỉ ra vấn đề cơ bản là tham nhũng làm cho một sự việc vốn trong điều kiện tự nhiên (bản chất), hợp lý, bị thay đổi thành “không hợp lý, thiếu minh bạch, giảm chất lượng, bị tác động, bị suy thoái, làm vấy bẩn, hủ bại, lầm lạc”… Trên cơ sở đó, tham nhũng chính trị ảnh hưởng, làm yếu “khả năng hoạt động chính trị có thể cung cấp, lựa chọn các giải pháp” đúng đắn. Khi tham nhũng chính trị xảy ra trong chính cơ quan lập pháp, các thế lực đảng phái chính trị có các hành động bảo trợ tham nhũng (Sriyana 2017), thì sẽ ngăn cản nỗ lực chống tham nhũng của quốc gia, và gây trở ngại cho tiến trình dân chủ ở Indonesia.

Tham nhũng chính trị diễn ra trong cơ quan lập pháp là vấn đề của thể chế (Thompson, tr.7), tác động tiêu cực đến dân chủ nghị viện, và để ngăn chặn thì cần được xem xét dưới góc độ đó là những hành động thiếu minh bạch nhằm làm lợi bất chính cho đảng phái chính trị, nhóm lợi ích, hay gây thiệt hại (kinh tế) rất lớn cho (ngân sách) nhà nước; hơn là chỉ xem xét dưới góc độ vụ lợi cá nhân. Cách tiếp cận này cũng có thể áp dụng đối với tham nhũng nói chung trong những trường hợp chứng minh được gây thiệt hại lớn cho nhà nước, mà không cần phải tìm kiếm bằng chứng chứng minh việc làm lợi cho cá nhân.

Liên quan đến vấn đề này, vào ngày 11/7/2019, Tòa án Tối cao Indonesia đã tuyên trắng án cho Temenggung – cựu Chủ tịch Cơ quan Tái cấu trúc ngân hàng Indonesia. Trước đó, Tòa án tham nhũng Jakarta đã kết tội ông này 12 năm tù vì làm thiệt hại lên tới 300 triệu USD cho ngân sách. Điều 2 Luật Phòng chống tham nhũng Indonesia quy định một người “làm giàu phi pháp cho mình hoặc cho người khác” bằng cách gây thiệt hại cho nhà nước… thì được coi là một trong những hành vi tham nhũng. Vì vậy, lý do Tòa án Tối cao phóng thích là do không có bằng chứng nào cho thấy ông Temenggung vụ lợi cá nhân hay làm lợi cho người khác, dù thừa nhận có sự thiệt hại trên. 2/3 Thẩm phán cho rằng đây chỉ là “lỗi hành chính”/hoặc vụ án dân sự mà không phải vụ án hình sự. “Thất bại” này của KPK đã gây ra những lo ngại cho nỗ lực cải cách phòng, chống tham nhũng của Indonesia (Butt 2019).

Trong giai đoạn đầu, quá trình cải cách, phân quyền của Indonesia thậm chí đã tạo cơ hội cho các nhóm lợi ích mở rộng ảnh hưởng tại chính quyền và hoạt động chính trị ở địa phương[19] (Blunt 2012, Sriyana 2017). Trên thực tế, tham nhũng chính trị và tham nhũng hành chính xảy ra rộng khắp từ trung ương đến địa phương cũng đồng thời là một yếu tố ngăn cản, làm giảm hiệu quả của KPK. Nhiều nghị sĩ và các nhóm lợi ích rất muốn sửa đổi luật để làm hạn chế khả năng chống tham nhũng của cơ quan này (Butt 2011). Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng, KPK có thể bị lợi dụng để làm lợi cho sự cạnh tranh giữa các phe nhóm lợi ích (Blunt 2012).

Mặt khác, việc trao quá nhiều quyền cho KPK cũng gây ra một số lo lắng về vấn đề kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền và thể chế dân chủ. Nguy cơ lạm dụng quyền lực (Kuris 2012) của chính KPK dẫn tới yêu cầu phải có cơ chế giám sát từ Quốc hội, truyền thông và công chúng. Nếu không, sẽ khó ngăn chặn “tham nhũng” từ chính trong nội bộ của cơ quan chống tham nhũng. Đây là một trong những luận điểm gây “xung đột” nhất trong suốt hơn 15 năm kể từ khi thành lập KPK. Tính độc lập và thẩm quyền lớn giúp nâng cao hiệu quả của KPK (vốn được nhiều người dân ủng hộ), nhưng lại gây ra mối lo “lạm dụng quyền lực”; và là “cái cớ” để một số chính trị gia và nhóm lợi ích “tấn công” lại KPK[20].

Philp (1997, tr.449) đã nhấn mạnh: “Quyền lực chính trị thực sự” dựa trên sự lựa chọn và ủy quyền của người dân, trao quyền lực cho những nhà lãnh đạo/chính trị gia. Vì thế, cần có sự ủng hộ, quyết tâm chính trị từ lãnh đạo và đảng chính trị nói riêng, cơ quan lập pháp nói chung trong phòng, chống tham nhũng. Ý chí chính trị của lãnh đạo đảng chính trị cầm quyền (hoặc liên minh cầm quyền, chiếm đa số trong Quốc hội) phải là một yếu tố quan trọng thúc đẩy sự thay đổi, và quyết tâm phá bỏ hệ thống dân chủ bảo trợ ở Indonesia. Với những tuyên bố ủng hộ mạnh mẽ của Tổng thống Widodo – “Jokowi” trong nhiệm kỳ đầu tiên (2014-2019), KPK đã đạt được một số kết quả ấn tượng. Tuy nhiên, ngay năm đầu nhiệm kỳ thứ hai (2019-2024), Tổng thống Widodo đã “thỏa hiệp”, không có phản ứng rõ ràng ngăn chặn việc Quốc hội sửa đổi Luật về KPK. Theo Mulholland (2020), sự “suy yếu” của KPK cho thấy sự “suy yếu” trong hệ thống thể chế dân chủ của Indonesia…

3. Về nguyên tắc, việc ban hành các quyết định chính trị, chính sách và pháp luật tuân theo những trình tự, thủ tục nhất định; nên dựa trên nền tảng đạo đức (Popper 1945) và các giá trị đạo đức công. Trên thực tế, đối với một công chức, rất khó để tách biệt rõ ràng khi nào là một công dân với thái độ đạo đức tốt, khi nào đóng vai trò là một công chức có đạo đức công vụ tốt (Uhr 2012). Vì thế, nếu trong một môi trường tốt của nền dân chủ pháp quyền thì sẽ tác động tích cực đến (ý thức) cá nhân, ở cả khía cạnh đạo đức nói chung và đạo đức cộng vụ nói riêng, từ đó giúp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả hơn. Ngược lại, nếu trong bối cảnh thiếu dân chủ hay nền dân chủ chất lượng thấp, như tình huống của Indonesia, thể chế (trong đó bao hàm hệ thống pháp luật và nguyên tắc quản trị nhà nước) yếu kém sẽ dẫn tới việc hình thành và lây lan hệ thống các “giá trị phi đạo đức” không chính thức, xâm phạm các giá trị đạo đức công, suy giảm niềm tin trong xã hội, là cơ hội cho tham nhũng phát triển (Mulgan 2012).

Khi tham nhũng ở mức độ tràn lan thì nó không chỉ làm suy giảm đạo đức công vụ, mà còn suy giảm đạo đức xã hội nói chung. Nếu các “giá trị phi đạo đức” đó dần dần được chấp nhận trên diện rộng, sẽ có nguy cơ trở thành một phần của văn hóa (part of culture) (Larmour 2012).

Chính vì vậy, trong mối quan hệ hai chiều này, nền tảng pháp luật cần thiết phải được củng cố. Mặc dù pháp luật tự thân nó không thể bảo đảm được sự công bằng tuyệt đối, nhưng chỉ khi pháp luật nghiêm minh, được tôn trọng thì các công chức mới có thể thực thi trách nhiệm công vụ của họ ở một mức độ mà các giá trị đạo đức công, như sự tuân thủ pháp luật, tính công bằng, trách nhiệm giải trình, sự liêm chính… cũng được tôn trọng (Mulgan 2015).

4. Tham nhũng ở Indonesia được xem là đã “bám rễ sâu vào văn hóa”, nhưng nhiều chính trị gia và công chức hành chính ở Indonesia thì lại chưa có “văn hóa từ chức” (Aritonang 2013). Văn hóa tự bản thân nó vốn không phải là nguyên nhân tham nhũng. Nhưng văn hóa có nguy cơ trở thành phương tiện cho hành vi tham nhũng “núp bóng văn hóa” (Larmour 2012), như “quà biếu”, “văn hóa phong bì” v.v. Vì thế, cần có sự tiếp cận trong mối liên hệ với văn hóa để đề ra giải pháp phòng chống tham nhũng tương thích.

Một trong những cách hiểu về văn hóa, theo Williams (1985), đó là “phong cách sống” thường nhật. Có thể thấy, cách hiểu này khá phù hợp để liên hệ đến tham nhũng nhỏ – tham nhũng hành chính xảy ra trong các hoạt động hàng ngày ở cấp độ cơ sở, chính quyền địa phương. Khi mà tham nhũng, nhất là tham nhũng hành chính lan rộng, kéo dài như ở Indonesia, đến mức trở thành “một phần của văn hóa”, và người dân chấp nhận như một phần “tất yếu” của cuộc sống, thì đến lượt nó, “văn hóa tham nhũng” sẽ phá hủy nền tảng của “văn hóa chính trị” và văn hóa truyền thống, trở thành một nguyên nhân khó khắc phục của tham nhũng. Cái giá để chống lại tham nhũng, khi đó, sẽ rất đắt.

5. Cần nhấn mạnh là phương pháp tiếp cận đạo đức và văn hóa không tách rời mà đi liền với tiếp cận thể chế pháp luật để đạt được mục tiêu phòng, chống tham nhũng trong dài hạn. Vì thế, cần một chiến lược tổng thể, hài hòa để cải cách hệ thống pháp luật, bảo đảm sự minh bạch, hiệu lực pháp lý và ngăn chặn sự ảnh hưởng của “tham nhũng, lợi ích nhóm, gia đình trị” trong quá trình hoạch định, thực thi chính sách, pháp luật ở Indonesia[21].

Theo đó, chiến lược phòng, chống tham nhũng ở Indonesia không phải chỉ tập trung cho cơ quan phòng, chống tham nhũng, mà cần tích cực cải cách thể chế, cải cách hệ thống hành chính, hệ thống tòa án và cảnh sát, nâng cao trách nhiệm giải trình nhằm mục tiêu ngăn chặn, diệt trừ cả tham nhũng chính trị và tham nhũng hành chính. Đồng thời, nói đến đạo đức và văn hóa là đã bao hàm chức năng giáo dục, và yêu cầu giáo dục phải là một giải pháp chính để loại trừ yếu tố “văn hóa tham nhũng”. Ví dụ, giải pháp giáo dục “ngữ pháp đạo đức” cho học sinh, sinh viên nhằm nâng cao nhận thức, sớm phân biệt được hành vi “đúng hoặc sai” trong thực thi công vụ (Sriyana 2017).

Để tránh lạm dụng quyền lực dẫn tới tham nhũng, cần có cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả, tôn trọng nguyên tắc pháp quyền, sự độc lập của tòa án trong việc xét xử các vụ án tham nhũng (Zywicki 2003). Thể chế dân chủ đại diện, sự giám sát của công chúng, các tổ chức xã hội, các cơ quan truyền thông cần được mở rộng, trao quyền tham gia để giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật (Prabowo 2018), trong đó có cả việc giám sát cơ quan phòng chống tham nhũng, theo cách hiểu tích cực nhất đối với lần sửa đổi Luật số 30/2002 của Indonesia vừa qua[22].

IV. Một số kinh nghiệm phòng chống tham nhũng có thể tham khảo cho Việt Nam

Mỗi quốc gia có sự khác biệt về thể chế chính trị, kinh tế và những đặc điểm riêng trong văn hóa truyền thống, nhưng vẫn có những chuẩn mực giá trị tương đồng, và chung mục tiêu phòng, chống tham nhũng. Vì thế, từ việc nghiên cứu tình huống tại Indonesia, có thể tham khảo một số bài học kinh nghiệm cho công tác phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam, như sau:

Thứ nhất, sự hội tụ các điều kiện (1) thể chế yếu kém và (2) đạo đức suy thoái sẽ làm phát sinh và phát triển tham nhũng tràn lan. Điều nguy hại hơn, từ sự suy thoái đạo đức công vụ và đạo đức xã hội xuống cấp, dẫn đến việc hình thành và phổ biến (3) “văn hóa tham nhũng”. Khi cả ba yếu tố này hội tụ thì sẽ rất khó khăn để loại trừ tham nhũng. Vì vậy, cần có các giải pháp đồng bộ để ngăn ngừa sự hội tụ tiêu cực này xảy ra trên thực tế ở nước ta.

Thứ hai, để phòng chống tham nhũng một cách hiệu quả và thành công thì rất cần có cơ quan chuyên trách về phòng, chống tham nhũng được trao quyền lực đủ mạnh; cùng với ý chí, quyết tâm và sự ủng hộ chính trị từ các cấp lãnh đạo cao nhất của Đảng và Nhà nước.

Thứ ba, cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng ở Trung ương nên tập trung vào đấu tranh phòng, chống tham nhũng chính trị và tham nhũng hành chính trọng điểm; nên tham khảo, quy định về một số hành vi được cho là tham nhũng lớn – tham nhũng chính trị mà không cần xem xét đến yếu tố “tư lợi”;

Cùng với đó là phân cấp trách nhiệm phòng, chống tham nhũng cho các cơ quan thực thi, bảo vệ pháp luật ở địa phương, tập trung mũi nhọn vào chống tham nhũng nhỏ, tham nhũng hành chính, nhất là ở cơ sở, nơi tác động trực tiếp đến sinh kế hàng ngày của người dân.

Thứ tư, tiếp tục đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện thể chế dân chủ, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao trách nhiệm giải trình trong khu vực công.

Bởi vì, trong mối quan hệ giữa thể chế và đạo đức, nếu có những “lỗ hổng” trong cơ chế, pháp luật thì tham nhũng không phải chỉ do chọn nhầm cán bộ, công chức ngay từ đầu; mà chính cán bộ, công chức vốn được lựa chọn đúng, nhưng đến khi được đặt vào vị trí quyền lực lại có thể bị suy thoái, biến chất.

Thứ năm, đạo đức công vụ cần phải được thể chế hóa, có quy định rõ ràng, tiêu chí đánh giá cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật; cần xây dựng thống nhất: (1) Bộ Tiêu chuẩn đạo đức công vụ và (2) Bộ Tiêu chuẩn ứng xử; nhấn mạnh yêu cầu xây dựng văn hóa liêm chính trong khu vực công.

Thứ sáu, nâng cao vai trò giám sát của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, hội đồng nhân dân và đại biểu hội đồng nhân dân; tăng cường, mở rộng sự giám sát của người dân, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội và truyền thông… trong công tác phòng, chống tham nhũng./.

Nguyễn Anh Phương

 

* Bài viết này đã được biên tập rút gọn (lược bỏ phần I), và xuất bản chính thức trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19 (419) tháng 10/2020, với Tiêu đề là: “Phòng, chống tham nhũng ở Indonesia và những gợi mở cho Việt Nam”.

– Bạn nào cần nghiên cứu, tham khảo nguồn trên Tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành thì có thể tìm đọc và sử dụng trích dẫn như sau:

Nguyễn Anh Phương 2020, Phòng, chống tham nhũng ở Indonesia và những gợi mở cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 19 (419), tr.51-58.

– Website Tạp chí Nghiên cứu lập pháp: lapphap.vn 

 

• Phiên bản trên chinhsach.vn không phải phiên bản chính thức của bài báo nghiên cứu khoa học được xuất bản, có bao gồm cả phần khái niệm, phân loại tham nhũng…, được tác giả đăng tải dành cho những bạn cần tìm hiểu thêm về những khái niệm cơ bản này. 
• Gợi ý trích dẫn: Nguyễn Anh Phương 2020, Tiếp cận thể chế, đạo đức và văn hóa trong phòng chống tham nhũng: Nghiên cứu tình huống ở Indonesia, https://chinhsach.vn/phong-chong-tham-nhung-tiep-can-the-che-dao-duc-va-van-hoa/, truy cập ngày …/…/…

Chú thích

[1] Nhiều quốc gia thường tiếp cận theo cách định nghĩa và liệt kê các hành vi tham nhũng cụ thể trong luật. Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào luật thực định thì có thể sẽ không bao gồm tất cả hành vi tham nhũng nảy sinh trong đời sống xã hội. Một hành vi là “đúng luật” không phải luôn đồng nghĩa là “không tham nhũng” trên thực tế (Philp 1997, tr.441).

[2] TI, Corruption is “the use of public office for private gain”.

[3] TI, Corruption is “the abuse of entrusted power for private gain”. Định nghĩa này được chấp nhận phổ biến, nhưng cũng không có nghĩa là đầy đủ và bao quát hết được các hành vi tham nhũng, sẽ được phân tích trong phần sau của bài viết.

[4] Theo U4 Anti-corruption Resource Centre: https://www.u4.no/topics/anti-corruption-basics/basics.

[5] Thể chế là những quy tắc, luật lệ, những ràng buộc được tạo ra để định hình cách thức tương tác của con người trong xã hội (North 1990).

[6] Bởi lẽ rất khó xác định các tiêu chí phân biệt, nhận biết dấu hiệu một hành vi là tham nhũng chính trị, hay chỉ là hành vi không phù hợp với “văn hóa chính trị”, nếu không chỉ rõ được các lợi ích kinh tế (vật chất hoặc phi vật chất) của cá nhân theo cách hiểu thông thường là cần có yếu tố “tư lợi” hay “vụ lợi”.

[7] Một số nghiên cứu quốc tế thu hẹp phạm vi tham nhũng nhỏ, và khái niệm tham nhũng hành chính bao gồm tham nhũng nhỏ trong đó. Trong bài viết này, tham nhũng hành chính và tham nhũng nhỏ dùng thay thế được cho nhau.

[8] Indonesia là một quốc gia ghi nhận tham nhũng tràn lan kéo dài, và công tác chống tham nhũng cũng triển khai quyết liệt trong suốt 20 năm qua, với những bước thăng trầm, và mô hình cơ quan phòng chống tham nhũng độc lập gây nhiều tranh luận, cả trên lý thuyết và thực tiễn.

[9] https://www.kpk.go.id/images/pdf/Undang-undang/uu281999.pdf.

[10] Hay Ủy ban Bài trừ tham nhũng (Corruption Eradication Commission – Komisi Pemberantasan Korupsi (viết tắt là KPK).

[11] https://www.kpk.go.id/images/pdf/Undang-undang/uu302002.pdf.

[12] Luật số 30/2002 đã được sửa đổi lần đầu vào năm 2015 (Luật số 01/2015), và sửa đổi lần thứ 2 vào tháng 9/2019 (Luật 19/2019). Đây là lần sửa đổi gây ra nhiều tranh luận, lo ngại làm giảm tính độc lập và vai trò chống tham nhũng của KPK. Ví dụ, theo Điều 12B, việc “nghe lén” điện thoại phải được sự đồng ý trước của Ủy ban giám sát.

[13] Xếp hạng hàng năm bởi Tổ chức Minh bạch quốc tế – TI. So sánh với năm 2010, Indonesia xếp thứ 100/182.

[14] Tổng hợp báo cáo chính thức của TI tại trang web: https://www.transparency.org/

[15] Số liệu chính thức do KPK công bố tại: https://acch.kpk.go.id/id/berkas/penindakan/penyidikan.

[16] Số liệu chính thức do KPK công bố tại: https://acch.kpk.go.id/id/berkas/penindakan/penuntutan.

[17] Số liệu chính thức do KPK công bố tại: https://acch.kpk.go.id/id/statistik/tindak-pidana-korupsi/tpk-berdasarkan-instansi. Theo Prabowo (2018), từ năm 2004-2017, có 24% số trường hợp bị điều tra tham nhũng là “quan chức” hành chính và 19% là nghị sĩ (ở cả trung ương và ở địa phương). Trong một nghiên cứu khác, nhóm đối tượng tham nhũng có độ tuổi trên 50 gây ra tổng thiệt hại vật chất lớn nhất (Sriyana 2017).

[18] Năm 2012, Chính phủ Indonesia đã ban hành Chiến lược Quốc gia về phòng, chống tham nhũng, trong đó tập trung vào các giải pháp như tăng cường hệ thống pháp luật, nâng cao vai trò của giáo dục và văn hóa trong phòng, chống tham nhũng… Tuy nhiên, phòng chống tham nhũng vẫn chưa đạt kết quả cao trong suốt hai nhiệm kỳ của Tổng thống Yudhoyono, từ 2004-2014 (Prabowo 2017).

[19] Theo một nghiên cứu mới đây về “gia đình trị” ở cấp chính quyền địa phương Indonesia thì chỉ có 9% số vụ việc tham nhũng được phát hiện là có yếu tố “gia đình trị”, mặc dù hiện tượng các gia đình có nhiều thành viên tham gia chính trị là phổ biến và thường có lợi thế trong bầu cử (Purwaningsih, 2020).

Trong khi đó, một nghiên cứu khác thì cho thấy tình trạng cả tham nhũng chính trị và tham nhũng hành chính vẫn diễn ra khá phổ biến, đa dạng ở ba địa phương (thành phố, vùng) được nghiên cứu (Salahudin, 2020).

[20] Vào tháng 9/2019, Quốc hội Indonesia đã “nhanh chóng” thông qua Luật sửa đổi Luật số 30/2002. Theo đó, KPK trở thành một cơ quan trực thuộc chính quyền trung ương, làm giảm tính độc lập và vai trò chống tham nhũng, cũng như giảm một số thẩm quyền được cho là quá lớn. Sự việc này đã gây nhiều tranh cãi, và làm nổ ra cuộc biểu tình phản đối của hàng nghìn sinh viên: https://www.cnbc.com/2019/10/01/students-resume-protests-in-indonesia-over-revised-anti-corruption-law.html.

[21] Nghiên cứu tình huống ở Indonesia cho thấy, mặc dù rất được kỳ vọng nhưng quá trình cải cách công tác phòng chống tham nhũng suốt hơn 20 năm qua vẫn còn những hạn chế; cần tiếp tục theo dõi, nghiên cứu để đánh giá kết quả tác động thực tế của các điều chỉnh chiến lược mới nhất.

[22] Cho dù có nhiều hoài nghi về tác động của nhóm lợi ích, tham nhũng trong Quốc hội dẫn đến việc sửa đổi Luật về KPK như đã nói, nhưng trên lý thuyết và theo các nguyên tắc pháp quyền, vẫn cần thiết có một cơ chế phù hợp, đặt KPK dưới sự giám sát của cơ quan đại diện mà người dân đã trao quyền hợp pháp, thay vì chỉ đặt niềm tin vào sự liêm chính của những người đứng đầu KPK.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Acemoglu, D & Robinson, JA 2012, Why nations fail: the origins of power, prosperity, and poverty, Crown Publishers, New York.

Aritonang, D 2013, The model of Public official dismissal to eradicate corruption in Indonesia, International Journal of Administrative Science & Organization, vol.20, no.1.

Blunt, P, Turner, M & Lindroth, H 2012, Patronage’s progress in post-Soeharto Indonesia, Public Admin. Dev. No.32, pp.64–81.

Butt, S 2011, Anti-corruption reform in Indonesia: An obituary?, Bulletin of Indonesian Economic Studies, 47:3, pp.381-394.

Butt, S 2019, Is Indonesia’s anti-corruption reform slipping? East Asia Forum https://www.eastasiaforum.org/2019/08/07/is-indonesias-anti-corruption-reform-slipping/.

Devlin, M 2010, Against the Odds: Attempting Reform in Soeharto’s Indonesia, 1967–1998, Princeton University.

Kasim, A 2013 Bureaucratic Reform and Dynamic Governance for Combating Corruption: The Challenge for Indonesia, International Journal of Administrative Science & Organization, vol. 20, no.1.

Kuris, G 2012, Holding the high ground with public support: Indonesia’s Anti-corruption Commission digs in, 2007 – 2011, Princeton University.

Larmour, P 2008, Corruption and the concept of ‘Culture’: Evidence from the Pacific Islands. Crime, Law and Social Change, no.49, pp.225-239.

Larmour, P 2012, Interpreting corruption: culture and politics in the Pacific Islands, University of Hawaii press.

Mulgan, R 2012, ‘Aristotle on Legality and Corruption’, in Corruption: Expanding the focus, Ed. by Barcham, M, Hindess, B & Larmour, P, ANU E press, pp.25-36.

Mulgan, R 2015, Contrast between the Public and Private Sectors, Public Sector Ethics, ANU.

Mulholland, J, Sanit, A 2020, The weakening of Indonesia’s Corruption Eradication Commission,  https://www.eastasiaforum.org/2020/01/28/the-weakening-of-indonesias-corruption-eradication-commission/.

North, D 1990, Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge University Press, New York.

Philp, M 1997, ‘Defining political corruption’, Political studies, vol. xlv, pp.436-462.

Popper, K 1945, The Open Society and Its Enemies, Princeton, vol.2.

Prabowo, H, Cooper, K, Sriyana, J, Syamsudin, M 2017, De-normalizing corruption in the Indonesian public sector through behavioral re-engineering, Journal of Financial Crime, vol.24, no.4, pp.552-573.

Prabowo, H, Hamdani, R & Sanusi, Z 2018, The new face of People power: An exploratory study on the potential of social media for combating corruption in Indonesia, AABFJ, vol.12, no. 3.

Purwaningsih, T, Widodo, B 2020, The interplay of incumbency, political dinasty and corruption in Indonesia: are political dynasties the cause of corruption in Indonesia? UNISCI Journal, no.53.

Salahudin, Nurmandi, A, Qodir, Z, Jubba, H, Mutiarin, D 2020, Elite capture of budget corruption in three Indonesian regions, Public policy and Administration, vol. 19, no 2, pp.340-353.

Schutte, S 2012, Against the odds: Anti-corruption reform in Indonesia, Public Admin. Dev, vol.32, pp.38–48.

Sriyana, J, Prabowo, H, Syamsudin, M 2017, Preventing Corruption in the Indonesian Public Sector, European Research Studies Journal, vol. XX, Issue 3A, pp.538-553.  

Thompson, D 1995, Ethics in Congress: From Individual to Institutional Corruption. Washington: Brookings Institution.

Uhr, J 2012, Professionalising Corruption? Investigating professional ethics for politicians, in Corruption: Expanding the focus, Ed. by Barcham, M, Hindess, B & Larmour, P, ANU E Press.

Williams, R 1985, Keywords: A Vocabulary of Culture and Society, Oxford University Press.Zywicki, T 2003, The Rule of Law, Freedom, and Prosperity, The University of Chicago Press, vol. 10, pp.1-26.