Trách nhiệm giải trình, đạo đức công vụ, thực thi công vụ, hành chính công
Ở nhiều quốc gia phương Tây, sau bầu cử[1] thường có sự thay đổi Chính phủ nhưng các công chức trong bộ máy hành chính vẫn tiếp tục phục vụ và chịu trách nhiệm trước Chính phủ mới. Để đảm bảo tính chuyên nghiệp, ổn định và liên tục, pháp luật hành chính luôn ghi nhận những giá trị công và các nguyên tắc chung quy định trách nhiệm, đồng thời cũng giới hạn trách nhiệm của công chức trước Chính phủ. Bài viết tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về vấn đề này, từ đó nêu những yếu tố phù hợp với điều kiện thể chế chính trị một Đảng lãnh đạo ở nước ta, có thể giúp ích cho quá trình cải cách hành chính.
1. Pháp luật hành chính: tiếp cận từ nghiên cứu hành chính công
Pháp luật hành chính điều chỉnh tổng thể hệ thống hành chính công. Với phạm vi điều chỉnh rất rộng, các định nghĩa về pháp luật hành chính thường khó bao hàm được hết các lĩnh vực lý thuyết và thực hành của hành chính công. Các định nghĩa về luật hành chính và phạm vi điều chỉnh của nó cũng thay đổi, thu hẹp hoặc mở rộng tùy theo thời điểm và giai đoạn phát triển của các mô hình tổ chức bộ máy nhà nước. Ví dụ, trong giai đoạn đầu phát triển ở Mỹ, pháp luật hành chính chủ yếu tập trung vào quyền, nghĩa vụ và điều chỉnh các mối quan hệ trong hoạt động của công chức[2]. Theo Davis[3], luật hành chính là tập hợp các quy định pháp lý về thẩm quyền, trách nhiệm và thủ tục hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính. Ngoài ra, với ý nghĩa bổ sung cho các quy định về cấu trúc bộ máy nhà nước theo Hiến pháp, pháp luật hành chính chú trọng vào các hình thức tổ chức của hệ thống cơ quan hành chính, điều chỉnh các mối quan hệ giữa các cơ quan này (yếu tố bên trong), cũng như với tổ chức, cá nhân khác (yếu tố bên ngoài)[4].
Trên thực tế, các nghiên cứu về pháp luật hành chính thường tập trung vào các học thuyết pháp lý hay điều khoản chi tiết, vì thế gây khó khăn cho những người nghiên cứu lý thuyết hành chính công, trong việc nhận thức vai trò của pháp luật hành chính đối với thực tiễn hoạt động hành chính. Ngược lại, khoa học hành chính công cũng có hạn chế trong việc tìm hiểu lý thuyết về pháp luật hành chính, dẫn tới xu hướng xem nhẹ vai trò trung tâm của pháp luật hành chính trong việc điều chỉnh hoạt động của hệ thống hành chính[5]. Vì thế, cần khuyến khích xu hướng nghiên cứu cơ sở pháp lý của hành chính công, nghiên cứu pháp luật hành chính đặt trong mối quan hệ tương hỗ, gắn kết với nghiên cứu lý thuyết hành chính và ngược lại, nhằm góp phần làm cho các quy định pháp luật hành chính cũng như hoạt động của hệ thống hành chính công có hiệu lực và hiệu quả hơn.
Với cách tiếp cận như trên, pháp luật hành chính đặt trọng tâm điều chỉnh vào cách thức tổ chức, hoạt động, cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong nền dân chủ lập hiến. Những nội dung chính bao gồm: quy định về thẩm quyền của hệ thống cơ quan hành chính và kiểm soát sự lạm quyền; nâng cao chất lượng lập pháp, tư pháp, hành pháp, cũng như giám sát hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính; các quyền, miễn trừ trách nhiệm, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý của công chức và người lãnh đạo, quản lý hành chính; quyền lợi và nghĩa vụ của khu vực tư trong mối quan hệ với cơ quan hành chính công[6]. Bên cạnh đó, pháp luật hành chính cũng được xem là công cụ nhằm minh định quyền của công chúng tham gia vào quá trình ra quyết định hành chính và yêu cầu minh bạch hành chính. Trong xu thế nâng cao vai trò của nhà nước hiện đại, khi hệ thống hành chính mở rộng hơn và trực tiếp tác động đến xã hội trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật thì pháp luật hành chính cũng trở nên quan trọng trong điều chỉnh, giới hạn thẩm quyền hành chính công.
Nhìn chung, hệ thống pháp luật hành chính tại các quốc gia đều có các đạo luật quan trọng điều chỉnh các nội dung cơ bản về hành chính công, như công chức, công vụ, thủ tục hành chính, tố tụng hành chính, tự do thông tin, hay đạo đức công vụ. Về tên gọi, phạm vi điều chỉnh của từng đạo luật có khác nhau ở các quốc gia, có thể do truyền thống pháp lý khác nhau, quy định khác nhau về các hình thức dịch vụ công, dịch vụ hành chính công, hay đơn giản chỉ là cách gọi tên đạo luật. Ví dụ như ở Mỹ có Luật Công vụ, Luật Thủ tục hành chính, Luật về Đạo đức công vụ ở cấp liên bang và một số tiểu bang, đóng vai trò quan trọng trong lịch sự phát triển ngành luật hành chính. Một số bang của Australia, Nam Phi, Đan Mạch và nhiều quốc gia khác có ban hành đạo luật có tên gọi là Luật Hành chính công hoặc Luật Quản lý hành chính công, trong đó bao gồm các quy định chung về những giá trị đạo đức công quan trọng, hoặc tập hợp các quy định liên quan này được tách thành luật riêng – Luật Đạo đức công[7].
Có thể thấy, bên cạnh nội dung trọng tâm của pháp luật hành chính về công chức, công vụ, các thủ tục hành chính, thì các vấn đề có liên quan mật thiết, như đạo đức công vụ và nghĩa vụ phục vụ các giá trị dân chủ của các công chức, cũng như của các chính trị gia, được ghi nhận và điều chỉnh bằng luật. Thêm vào đó, trong một xu hướng diễn ra ở nhiều quốc gia là khu vực công đang gia tăng nhu cầu để khu vực tư tham gia vào các hoạt động cung cấp dịch vụ công, thì yêu cầu đảm bảo chất lượng, hiệu quả của dịch vụ hành chính công hay dịch vụ công được quan tâm hơn, và pháp luật hành chính cần điều chỉnh phù hợp nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp, đảm bảo tuân thủ các giá trị đạo đức công.
Quan trọng hơn, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về sự cần thiết quy định các giá trị đạo đức công trong hệ thống pháp luật hành chính cho thấy, mặc dù có những lo ngại về tính chung chung của các quy phạm liên quan đến các giá trị đạo đức công, nhưng việc quy định là để các công chức biết trước rõ ràng về những giá trị công phải tuân thủ khi theo đuổi sự nghiệp phục vụ công, tránh việc biện minh cho những vi phạm nếu xảy ra. Chính vì thế, để xây dựng được nền hành chính phục vụ, cần có các quy định pháp luật làm tường minh các điều kiện cần, những chuẩn mực pháp lý liên quan đến các giá trị đạo đức công.
2. Các giá trị đạo đức công
Đạo đức là sự phản chiếu mang tính hệ thống về các luân lý, phẩm hạnh, được biểu thị bởi các giá trị và quy tắc chuẩn mực. Giá trị hay giá trị đạo đức[8] được hiểu là những tiêu chuẩn và chất lượng quan trọng nhất, có ảnh hưởng đến sự lựa chọn hành động của cá nhân hay tổ chức[9].
Đối với khu vực công, đã có nhiều nghiên cứu quốc tế về vai trò và sự cần thiết của các tiêu chuẩn đạo đức công vụ. Ví dụ, khi nghiên cứu về trách nhiệm của công chức và lãnh đạo quản lý, Dimock nhấn mạnh đến các giá trị cốt lõi là: trung thành, trung thực, nhiệt tình, khiêm tốn[10]; học giả Bailey[11] thì nhấn mạnh các giá trị như: lạc quan, can đảm, khoan dung. Trong khi đó, Appleby[12] nêu vấn đề về sự cần thiết một thái độ đặc biệt của trách nhiệm công vụ. Cụ thể hơn, Burke[13] khẳng định, công chức phải chịu trách nhiệm giải trình tới xã hội mà họ phục vụ, với nhiều cách thức khác nhau.
Đáng chú ý là một nghiên cứu khá toàn diện của các tác giả Van Der Wal, Graaf và Lasthuizen[14] nhằm chỉ rõ những giá trị công quan trọng nhất, và so sánh sự khác nhau giữa các giá trị đạo đức trong khu vực công và khu vực tư. Trong nghiên cứu đó, một số khái niệm giá trị công và tư điển hình được giải thích ngắn gọn như sau:
– Trách nhiệm giải trình (Accountability): hành động tự nguyện nhằm mang lại sự hài lòng, cũng như sẵn sàng giải thích các hành động cho các chủ thể liên quan;
– Hiệu quả (Effectiveness): đạt được các kết quả kỳ vọng;
– Hiệu suất (Efficiency): đạt được kết quả với nguồn lực tối thiểu;
– Thành thạo chuyên môn (Expertise): có năng lực, kỹ năng và tri thức;
– Trung thực (Honesty): hành động thật thà, chính xác và giữ đúng lời hứa;
– Công bằng (Impartiality): không có thành kiến hay thiên lệch vì lợi ích nhóm;
– Liêm khiết (Incorruptibility): không thành kiến, không thiên vị, không tư lợi;
– Khả năng sinh lợi (Profitability): đạt lợi nhuận hay gia tăng lợi ích;
– Đáng tin cậy (Reliability): hành động chắc chắn, uy tín, phù hợp với các chủ thể liên quan;
– Khả năng đáp ứng (Responsiveness): hành động phù hợp với sự ưu tiên của công dân và khách hàng.
Theo các tác giả, 10 giá trị công “nên có” ở khu vực công và khu vực tư, xếp theo thứ tự quan trọng, là:
Bảng 1: So sánh các giá trị nên có giữa khu vực công và tư
theo mức độ quan trọng
| STT | Khu vực công | Khu vực tư |
| 1 | Trách nhiệm giải trình | Khả năng sinh lợi |
| 2 | Hiệu quả | Trách nhiệm giải trình |
| 3 | Liêm khiết | Thành thạo chuyên môn |
| 4 | Đáng tin cậy | Đáng tin cậy |
| 5 | Tuân thủ pháp luật | Hiệu quả |
| 6 | Thành thạo chuyên môn | Trung thực |
| 7 | Hiệu suất |
Công bằng |
| 8 | Minh bạch | Hiệu suất |
| 9 | Công bằng | Sáng kiến |
| 10 | Khả năng phục vụ | Liêm khiết |
Cùng với các giá trị đề xuất nên có trên, các tác giả cũng tiến hành khảo sát nghiên cứu bằng chứng thực tế, kết quả thu được là: đối với khu vực công, trách nhiệm giải trình được đánh giá là giá trị công quan trọng nhất; tiếp đó lần lượt là các giá trị: tuân thủ pháp luật, liêm khiết, thành thạo chuyên môn, đáng tin cậy, hiệu quả, công bằng, hiệu suất, minh bạch, khả năng phục vụ. Trong khi đó, khả năng sinh lợi có vai trò lớn nhất trong lĩnh vực tư, tiếp đó, trách nhiệm giải trình, đáng tin cậy, hiệu quả, thành thạo chuyên môn, hiệu suất, trung thực, sáng kiến, liêm khiết, và tận tụy là những giá trị được đánh giá cao trong khu vực tư. Như vậy, không có nhiều khác biệt giữa các giá trị được đề xuất, và các giá trị thống kê theo thực tế khảo sát, ở cả khu vực công và tư trong nghiên cứu trên. Mặt khác, kết quả của nghiên cứu đã khẳng định, các giá trị công cũng như thứ bậc tầm quan trọng được phân biệt rõ khi so sánh với các giá trị được thể hiện trong khu vực tư. Hai hệ thống giá trị công và tư được phân biệt bởi những giá trị truyền thống trong mỗi khu vực, bên cạnh những giá trị phổ biến.
Ngoài ra, liên quan đến xu hướng khu vực tư tham gia cung cấp dịch vụ công, thì việc nhà nước ký hợp đồng với tư nhân nhằm cung cấp dịch vụ công[15] đã dẫn tới những lo ngại về việc hạ thấp các tiêu chuẩn giá trị công, cũng như chất lượng dịch vụ và lợi ích công cộng nói chung. Các chuẩn mực giá trị đạo đức công vốn được xem là quan trọng hàng đầu và có yêu cầu cao hơn nhiều so với lĩnh vực tư, thì nay có thể bị hạ thấp chuẩn nhằm đảm bảo việc thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ từ phía khu vực tư nhân[16]. Ví dụ, so sánh giá trị trách nhiệm giải trình giữa khu vực công và tư thì điểm khác biệt là: lĩnh vực công đòi hỏi tính chịu trách nhiệm/giải thích cao hơn trong quá trình và các chính sách tổng quát. Đặc biệt, qua việc ký kết hợp đồng với khu vực tư, tính liêm chính công có nguy cơ bị xói mòn nếu công chức kết hợp với các nhóm lợi ích nhằm tham ô, tư lợi từ các hợp đồng này.
3. Trách nhiệm giải trình, trách nhiệm và nguyên tắc giới hạn trách nhiệm
Khi bàn về các giá trị công thì một trong những khái niệm được chú ý nhất là trách nhiệm giải trình (accountability); cùng với khái niệm liên quan là trách nhiệm (responsibility), và vấn đề giới hạn trách nhiệm.
Phân biệt “trách nhiệm” và “trách nhiệm giải trình”
Đầu tiên, cần khẳng định đây là hai khái niệm phân biệt với nhau, mặc dù trên thực tế, khái niệm trách nhiệm giải trình có thể được sử dụng rút gọn tương ứng với khái niệm trách nhiệm[17], và có lúc, hai khái niệm này được dùng thay thế lẫn nhau. Trước đây, “trách nhiệm giải trình” được xem như là một phần của “trách nhiệm”. Ví dụ, theo Finer, ủng hộ cho sự kiểm soát bên ngoài, đã sử dụng khái niệm “trách nhiệm giải trình” để định nghĩa cho khái niệm “trách nhiệm”: Thứ nhất, trách nhiệm có thể mang ý nghĩa là: A giải trình với B về vấn đề C. Thứ hai, trách nhiệm mang ý nghĩa liên quan đến nghĩa vụ đạo đức[18]. Tuy nhiên, hiện nay, mối quan hệ này đã đảo ngược, với “trách nhiệm” được hiểu là một phần của “trách nhiệm giải trình” (yếu tố bên trong).
“Trách nhiệm” được giới hạn phạm vi trong (thông lệ) lĩnh vực đạo đức của nghĩa vụ pháp lý cá nhân, tự do hành động, tập trung vào yếu tố bên trong của các hành vi công quyền, hay liên quan đến chức năng nội tại của đạo đức cá nhân (công chức)[19]. Trong khi đó, “trách nhiệm giải trình” có thể biểu hiện là một vấn đề trách nhiệm, hay giải trình, trong đó tập trung vào chức năng bên ngoài của giám sát, như là những yêu cầu giải thích, điều chỉnh, và nghĩa vụ cáng đáng.
Trách nhiệm giải trình có nhiều đặc tính: việc giải trình được đưa đến người khác hoặc cơ quan khác bên ngoài – phân biệt với người/cơ quan bị yêu cầu giải trình; một mặt yêu cầu sự giải thích, mặt khác, được yêu cầu có trách nhiệm, phản hồi và chấp nhận chế tài; ngụ ý về thẩm quyền, trong đó, phía yêu cầu cho sự giải thích đang khẳng định quyền của cơ quan “cấp trên” so với phía giải thích, bao gồm quyền có nhu cầu trả lời và mang tính bắt buộc.
Trong bối cảnh nhà nước dân chủ, các mối quan hệ trách nhiệm giải trình đáng chú ý là giữa công dân và công chức, giữa đội ngũ công chức, giữa chính trị gia và công chức chuyên nghiệp. Trách nhiệm giải trình cốt lõi thường bao trùm nhiều vấn đề, như yêu cầu người đại diện trả lời cho các chính sách; Quốc hội giám sát các hành động của công chức và yêu cầu giải trình cho các lỗi nếu có; cơ chế để công chúng có thể “chỉnh đốn” lại các cơ quan công quyền và công chức.
Điều cần lưu ý là cho đến nay, phạm vi và ý nghĩa khái niệm “trách nhiệm giải trình” đã được mở rộng theo nhiều hướng khác nhau, vượt ra khỏi ý nghĩa cốt lõi ban đầu đã được đa số chấp nhận, là yêu cầu phải giải thích đối với cơ quan chức năng về những hành vi của một người[20]. Trách nhiệm giải trình, vì thế, còn được dùng: (1) để xem xét khía cạnh nội tại của hành vi công vụ, thường được hiểu theo nghĩa là trách nhiệm cá nhân, nhấn mạnh đến sự kỳ vọng về nghĩa vụ, trách nhiệm của công chức đối với việc phục vụ các lợi ích công, và vượt lên ý nghĩa ngoại vi về yêu cầu giải thích; (2) là thể chế kiểm soát hành vi của công chức, hơn là qua việc yêu cầu các công chức phải giải thích/giải trình. Với ý nghĩa kiểm soát, trách nhiệm giải trình tập trung vào đặc tính của cơ chế kiềm chế đối trọng bởi nền dân chủ, tìm kiếm sự kiểm soát hành động của chính phủ, ngay cả khi không có sự tương tác trao đổi giữa chính phủ và thể chế kiểm soát nó; (3) yêu cầu chính quyền, công chức phải có trách nhiệm đáp ứng những mong muốn, kỳ vọng của công chúng, hơn là việc yêu cầu giải thích; và (4) trong các cuộc đối thoại dân chủ giữa công dân mà nền dân chủ phụ thuộc vào, nơi mà không ai bị yêu cầu phải giải thích[21].
Các nguyên tắc giới hạn trách nhiệm
Như đã đề cập ở phần trên, mức độ đáp ứng là một trong những ý nghĩa ngoại vi của trách nhiệm giải trình, có liên quan đến tính chịu trách nhiệm và sự sẵn sàng của công chức trong việc chấp hành thực hiện những gì mà chính phủ và bộ trưởng (hoặc cộng đồng, người dân) mong muốn, dựa trên những nguyên tắc nhất định trong nền dân chủ[22], đó là:
Thứ nhất, nguyên tắc về tính chính đáng, hợp pháp của nền dân chủ đại diện
Trong thể chế dân chủ, Thủ tướng Chính phủ (hoặc Tổng thống) và các bộ trưởng được bầu/bổ nhiệm trên cơ sở sự chấp thuận của nhân dân, hoặc thông qua nghị viện. Với ý nghĩa đó, bộ trưởng có thẩm quyền hợp pháp để lãnh đạo, điều hành bộ, cũng như các công chức có nghĩa vụ tuân thủ, phục tùng sự lãnh đạo đó. Thông thường, trong phạm vi một bộ (ngành, lĩnh vực), các công chức phải chịu trách nhiệm trước người lãnh đạo, quản lý trực tiếp, và mức độ cao hơn là đáp ứng các yêu cầu từ phía bộ trưởng. Nguyên tắc về tính chính đáng, hợp pháp của nền dân chủ đại diện, với các ràng buộc pháp lý dựa trên sự ủy quyền của nhân dân đã hỗ trợ, củng cố cho việc các công chức cần ủng hộ, hưởng ứng và chịu trách nhiệm trước chính phủ và các bộ trưởng. Sự tuân thủ pháp luật trong bộ máy hành chính là một trong những yêu cầu quan trọng để đảm bảo tôn trọng nhà nước pháp quyền và các giá trị dân chủ. Tuy nhiên, mặt khác, nó cũng tạo ra cơ chế giới hạn các nghĩa vụ này và trong chừng mực nhất định, cần đến cách giải quyết thông qua nghị viện khi xảy ra mâu thuẫn về lợi ích nếu bộ trưởng yêu cầu công chức theo đuổi thực hiện công việc mà có thể đe dọa làm tổn hại lợi ích quốc gia.
Thứ hai, nguyên tắc về các ràng buộc liên quan đến đảng chính trị
Đối với nhiều nước phương Tây, nguyên tắc này yêu cầu một sự công bằng, vô tư, và trung lập về chính trị của các công chức chuyên nghiệp làm việc cho chính phủ đương nhiệm. Bởi vì, ở các nước này thường có sự thay đổi chính phủ được lập ra bởi các đảng phái, liên minh chính trị thắng cử; và khi chính phủ mới được hình thành thì các công chức được kỳ vọng sẽ tiếp tục phục vụ các bộ trưởng và chính phủ mới, với cùng mức độ trung thành và sự tận tụy, để đảm bảo tính không thiên vị[23], và phục vụ cho lợi ích chung.
Mặc dù vậy, trên thực tế các công chức lại không cần thiết phải giữ tính trung lập tuyệt đối, và các bộ trưởng, thành viên nội các thường mong muốn nhân viên phải có trách nhiệm cao, đáp ứng các yêu cầu công việc và có sự nhạy cảm chính trị[24]. Các khuyến nghị chính sách và “lời khuyên”, tư vấn của công chức nếu được dựa trên sự nhạy cảm chính trị sẽ có thể làm lợi cho đảng chính trị cầm quyền và chính phủ đương nhiệm. Nhưng nếu như công chức quá thiên vị trong việc lựa chọn, triển khai các chính sách, chương trình, kế hoạch, đặc biệt là trong mối quan hệ với truyền thông và trong kỳ vận động bầu cử, để phục vụ mục đích thắng cử của bộ trưởng thì sẽ đe dọa phá vỡ nguyên tắc ràng buộc này, và làm cho sự phục vụ các công chức khó đảm bảo tính công bằng, sự khách quan cần thiết.
Thứ ba, nguyên tắc về sự liêm chính công
Các giá trị dân chủ tạo ra cả hai nguyên tắc: về sự hợp pháp dân chủ, mà trong đó đã ủy thác trách nhiệm đối với đội ngũ công chức; và nguyên tắc liêm chính công mà trong đó tạo ra những giới hạn cho trách nhiệm đó. Sự trung thực, tuân thủ luật pháp, minh bạch và có trách nhiệm trong sử dụng quyền lực công, bảo vệ niềm tin của công chúng đối với bộ máy nhà nước là những đặc tính cần có của tính liêm chính. Trong đó, nguyên tắc về sự liêm chính công giới hạn mức độ chịu trách nhiệm và sự đáp ứng của công chức đối với chính phủ đương nhiệm, dựa trên một kỳ vọng cao hơn về sự liêm chính của công chức chuyên nghiệp so với các chính trị gia[25].
Tính liêm chính góp phần tạo nên hệ thống hành chính hiệu quả, cùng với tư pháp độc lập và hệ thống pháp luật hiệu lực, minh bạch là những thành tố quan trọng, cần thiết không chỉ đối với nhà nước pháp quyền mà còn tác động tới hoạt động của nền dân chủ và lợi ích công. Dựa trên nguyên tắc này, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước không chỉ tuân thủ, phục vụ cho lợi ích của chính phủ hiện hành trong mỗi kỳ bầu cử, mà cần đặt mục tiêu phục vụ lợi ích dài hạn của quốc gia lên trên, nhằm đảm bảo các giá trị dân chủ. Nói cách khác, công chức cần nâng cao tính chịu trách nhiệm không chỉ trước chính phủ, mà còn trước nghị viện dân chủ khi có những xung đột lợi ích xảy ra. Nếu xét thấy có sự xâm phạm lợi ích chung, và đã đưa ra những lời khuyên “ngay thẳng và không sợ hãi” đến với bộ trưởng nhưng không được tiếp thu, công chức nên hành động trên cơ sở các giá trị đạo đức công nhằm phục vụ quá trình dân chủ và không thể che giấu, hay lừa dối nghị viện[26]. Ví dụ như việc sử dụng thông tin giả để báo cáo nghị viện nhằm phê chuẩn một chính sách[27]. Các công chức có thể chất vấn lại bộ trưởng nếu thấy các yêu cầu công việc là vi phạm luật và các giá trị đạo đức, đó chính là sự độc lập tương đối, giới hạn trách nhiệm của công chức để bảo vệ sự liêm chính công. Trên thực tế, đối với các vụ việc như vậy, nếu như công chức tự ý cung cấp thông tin cho các phương tiện truyền thông là xâm phạm các nguyên tắc của đạo đức công vụ, thì ngược lại, việc che giấu thông tin hoặc hỗ trợ các nhóm lợi ích can thiệp thay đổi hay tham nhũng chính sách có thể làm ảnh hưởng đến lợi ích công cộng. Vì thế, nếu phát hiện những vấn đề này, xét đến cùng, công chức cần chịu trách nhiệm với nghị viện dân chủ, hơn là chỉ chịu trách nhiệm trước bộ trưởng. Báo cáo những vấn đề nghiêm trọng ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia tới các cơ quan của chính phủ, và đặc biệt, tới nghị viện, là cần thiết theo tiêu chuẩn trách nhiệm đạo đức công nói chung, tính liêm chính và trách nhiệm giải trình của công chức nói riêng đối với chính phủ và nghị viện. Do đó, vấn đề giới hạn trách nhiệm trên thực tế lại yêu cầu công chức hành chính chuyên nghiệp cần nhìn bức tranh rộng hơn, theo đuổi những tầm nhìn dài hạn hơn, đảm bảo tính liêm chính công[28].
4. Những vấn đề Việt Nam có thể tham khảo
Thứ nhất, để xây dựng được hệ thống pháp luật hành chính có hiệu lực, hiệu quả và góp phần hình thành, phát triển một hệ thống hành chính phục vụ chuyên nghiệp ở Việt Nam, cần hỗ trợ thúc đẩy các nghiên cứu pháp luật hành chính đặt trong mối liên hệ qua lại, bổ sung, gắn kết với các nghiên cứu khoa học hành chính công. Những bài học kinh nghiệm của các nước có truyền thống pháp luật hành chính lâu đời và tiến bộ nên được xem xét, tiếp thu khoa học, phù hợp với cấu trúc hệ thống hành chính hiện thời cũng như các mục tiêu, giải pháp thực hiện trong chương trình cải cách hành chính ở nước ta giai đoạn tới, trong đó cần nhấn mạnh vai trò quan trọng của nhóm giải pháp cải cách thể chế hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đạt được các tiêu chuẩn cao về giá trị đạo đức công.
Thứ hai, hiện nay, nước ta chưa có một đạo luật có tên gọi là Luật Hành chính công hay Luật Quản lý hành chính công, cũng như chưa có Luật Đạo đức công như một số nước. Tuy nhiên, các quy định về tổ chức, bộ máy hành chính, công chức, công vụ, thủ tục xử lý vi phạm hành chính và một số giá trị đạo đức công chức cũng đã được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác[29]… Ngoài ra, việc triển khai xây dựng dự thảo Luật Hành chính công trong giai đoạn hiện nay đã thể hiện sự quan tâm, coi trọng vai trò quản lý hành chính công và pháp luật hành chính công, góp phần đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính ở nước ta.
Liên quan đến các giá trị đạo đức công, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã có những quy định về đạo đức, văn hóa giao tiếp của cán bộ công chức và những việc cán bộ công chức không được làm tại Chương 2. Trong đó quy định cán bộ, công chức có nghĩa vụ: “tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân” (Điều 8), “chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, có ý thức tổ chức kỷ luật” (Điều 9). Điều 15 quy định: “cán bộ, công chức phải thực hiện cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư trong hoạt động công vụ”. Điều 16, Điều 17 quy định về văn hóa giao tiếp có thể xem như là những quy tắc ngắn gọn trong Bộ Quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức. Bên cạnh đó, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 đã có quy định về trách nhiệm giải trình, nhưng không có định nghĩa cụ thể và lại giao cho Chính phủ quy định chi tiết; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013 cũng đề cập đến trách nhiệm giải trình ở phạm vi hẹp, và không có định nghĩa, giải thích. Riêng đối với viên chức thì Luật Viên chức năm 2010 đã đưa một số nội dung về giá trị đạo đức chức nghiệp vào mục nghĩa vụ của viên chức.
Có thể nói, những nội dung trên đây đã bao gồm nhiều giá trị đạo đức công rất quan trọng và cần thiết đối với cán bộ, công chức, viên chức ở nước ta. Nhưng việc các quy định này nằm rải rác ở các văn bản luật khác nhau, chưa có những định nghĩa khái niệm, giải thích rõ ràng về các giá trị đạo đức công, cũng như phân biệt rõ giữa đạo đức công chức và đạo đức viên chức nên rất khó áp dụng trong thực tế. Các tiêu chí đánh giá cán bộ, công chức ở các văn bản dưới luật vì thế cũng còn chung chung, khó thực hiện đúng chuẩn mực. Các giá trị công cũng chưa đầy đủ, thống nhất để đáp ứng các yêu cầu nâng cao đạo đức cán bộ, công chức, viên chức trong giai đoạn mới. Vì thế, việc pháp điển hóa các giá trị đạo đức công là điều cần làm, như ban hành Luật Đạo đức công.
Tuy nhiên, trước mắt vẫn có thể lựa chọn các giải pháp khác, như sửa đổi bổ sung các quy định hiện hành trong các đạo luật đã có cho đầy đủ, chi tiết hơn. Phương án này ít tốn kém hơn, không cần ban hành luật mới, nhưng sẽ khó khắc phục được tình trạng tản mát, trùng lắp và kém hiệu lực thực tế như hiện nay. Một lựa chọn khác có thể khả thi, là Dự án Luật Hành chính công đang được xây dựng nên có một chương quy định chung về Các giá trị đạo đức công; xem xét quy định thành lập Ủy ban đạo đức công hoặc Ủy ban liêm chính công, đây cũng là những nội dung quan trọng chứng minh sự cần thiết phải ban hành đạo luật này. Ví dụ, tham khảo Luật Hành chính công của bang Victoria (Úc)[30], có một chương quy định 7 giá trị công, với các định nghĩa, giải thích cụ thể, bao gồm: sự đáp ứng (responsiveness)[31], tính liêm chính (integrity), tính công bằng (impartiality), trách nhiệm giải trình (accountability), sự tôn trọng (respect), khả năng lãnh đạo (leadership), (tôn trọng và thúc đẩy) các quyền con người (human rights). Việc quy định cụ thể, chi tiết là cần thiết với ý nghĩa để không có những lời hối tiếc “giá như” từ các cán bộ, công chức khi có hành vi vi phạm pháp luật bị phát hiện, bởi ngay từ khi trở thành công chức, hoặc rộng hơn là tham gia vào khu vực công, cán bộ, công chức (và cả viên chức) đã phải nắm rõ những yêu cầu quy tắc đạo đức đã được luật hóa. Các thành viên tham gia xây dựng dự án luật nên thực hiện, hoặc tham khảo các nghiên cứu cần thiết có khảo sát, thống kê và phân tích cụ thể xem các giá trị đạo đức công nào là quan trọng nhất đối với khu vực công ở Việt Nam.
Hơn nữa, vấn đề cần nhấn mạnh là, dù chỉ sửa đổi, bổ sung các luật đã có, hay ban hành đạo luật riêng thì vẫn cần sớm có những quy định pháp lý chính thức, đầy đủ, bao quát về các giá trị công làm nền tảng trong khu vực công của Việt Nam, trong bối cảnh đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ công; trên cơ sở đó, ban hành đồng bộ các Bộ Quy tắc ứng xử của công chức trong các cơ quan khác nhau thuộc hệ thống hành chính nhà nước, cũng như đặc thù từng lĩnh vực ngành nghề đối với viên chức ở nước ta.
Thứ ba, bài học kinh nghiệm liên quan đến các nguyên tắc giới hạn trách nhiệm: Ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là đảng chính trị duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 cũng quy định công chức có nghĩa vụ “trung thành với Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia” (Điều 8). Các chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng đều thể hiện sự đồng hành cùng lợi ích dân tộc, lãnh đạo đất nước đạt tới mục tiêu công bằng, dân chủ, văn minh. Những mục tiêu này là phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, vì lợi ích quốc gia và bảo vệ những giá trị chung của nhà nước dân chủ hiện đại.
Vì vậy, đối với cá nhân cán bộ, công chức thì vấn đề chịu trách nhiệm cá nhân, cũng như cơ chế giới hạn trách nhiệm là rất cần thiết, bổ sung cho nhau, đặc biệt nhằm phòng ngừa đối với các trường hợp Đảng viên thực hiện hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng, gây tổn hại đến lợi ích của đất nước. Bởi lúc đó, chính các cá nhân này đã làm tổn hại uy tín của Đảng trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Ngoài các hình thức kỷ luật trong Đảng, các cá nhân này đều phải chịu trách nhiệm trước pháp luật mà không nên có bất kỳ sự thiên vị nào, để bảo vệ tính chính đáng và sự lãnh đạo của Đảng. Mặt khác, cơ chế giới hạn trách nhiệm là để các công chức, trong những trường hợp đặc biệt cần “bảo vệ danh dự Tổ quốc và lợi ích quốc gia”, dựa trên các chuẩn mực cao về giá trị đạo đức công và tính liêm chính, không bắt buộc phải chấp hành quyết định của cấp trên cũng như cấp trên trực tiếp của người ra quyết định, mà có thể báo cáo đến Quốc hội, hoặc một thiết chế do Quốc hội thành lập xem xét, giải quyết.
Nguyên tắc về sự liêm chính công cũng cho thấy bộ máy hành chính nhà nước cần đề cao tính liêm chính. Khi sự liêm chính của hệ thống bị đe dọa thì các giá trị đạo đức công nói chung cũng dần bị xói mòn, nguyên tắc chịu trách nhiệm và giới hạn trách nhiệm đều bị phá vỡ, không còn tác dụng phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật. Ví dụ, việc lập cơ quan phòng chống tham nhũng độc lập trong một hệ thống thiếu sự liêm chính sẽ khó khả thi. Bởi vì khi đó, một thiết chế độc lập được trao thẩm quyền lớn đã tiềm tàng khả năng tha hóa quyền lực, và đặt ra một vòng luẩn quẩn là đi tìm cơ chế kiểm soát quyền lực để phòng tránh sự lạm quyền của chính cơ quan được trao quyền độc lập.
Sau cùng, sự gia tăng vai trò của hệ thống cơ quan hành chính trong hoạch định chính sách công đã dẫn tới câu hỏi làm thế nào để các chính sách thực sự hướng đến mục đích phục vụ cho lợi ích công? Công chúng, người dân làm sao chắc chắn về trách nhiệm giải trình dân chủ từ phía nhà nước? Lý thuyết hành chính công cho rằng, trách nhiệm và sự đáp ứng của cán bộ, công chức đối với người lãnh đạo, quản lý và bộ trưởng trong hệ thống hành chính là có giới hạn. Công chức nên chịu trách nhiệm sau cùng trước cơ quan lập pháp, bởi Quốc hội được nhân dân trao quyền thông qua bầu cử dân chủ, chịu trách nhiệm giải trình trước nhân dân, và đây cũng là điều bảo đảm tính chính đáng, hợp pháp của Quốc hội, đáp ứng được các yêu cầu của thể chế dân chủ. Do vậy, ngoài các quy định hiện hành về nghĩa vụ, trách nhiệm của công chức, pháp luật hành chính nước ta nên có cơ chế phù hợp để thực hiện hiệu quả, hiệu lực nguyên tắc giới hạn trách nhiệm trong một số trường hợp đặc biệt, nhằm xây dựng, hoàn thiện nền hành chính phục vụ chuyên nghiệp./.
Nguyễn Anh Phương
Toàn bộ nội dung bài viết: “Giá trị đạo đức công và giới hạn trách nhiệm trong thực thi công vụ” đã đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội – Số 15 (319), 8/2016.
Website Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp: lapphap.vn
Trích dẫn nguồn: Nguyễn Anh Phương (2016), “Giá trị đạo đức công và giới hạn trách nhiệm trong thực thi công vụ”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 15 (319), tr. 25-34.
Chú thích:
[1] Bài viết không phân biệt Chính phủ được thành lập bởi đảng chiếm đa số ghế trong Quốc hội, các liên minh tranh cử, hay bởi Thủ tướng, Tổng thống được bầu ở các nước.
[2] Wyman, Bruce (1903), The Principles of the Administrative law governing the relations of Public Officers, Keefe-Davidson, St. Paul, MN.
[3] Davis, Kenneth (1958), Administrative Law treatise, West, St. Paul, MN; và Davis, Kenneth (1975), ‘Administrative Law and Government’, 2nd ed., West, St. Paul, MN.
[4] Goodnow, Frank (1905), The Principles of the Administrative law of the United States, G.P. Putnam’s Sons, New York.
[5] Stewart, Richard (1975), ‘The reformation of American Administrative law’, Harvard Law Review, 88, pp. 1609- 1813.
Frug, Gerald (1984), ‘The ideology of bureaucracy in American law’, Harvard Law Review, 97, pp. 1276-1388.
[6] David Rosenbloom, Chapter 17, Administrative Law and Regulation, p. 635-696, in Jack Rabin, Bartley Hildreth & Gerald Miller (2007), Handbook of public administration (2007), editors, 3rd ed., CRC Press.
[7] Trong bài viết này, chúng tôi không đi vào thống kê, so sánh chi tiết số lượng các đạo luật có tên gọi, phạm vi điều chỉnh khác nhau ở các bang/quốc gia.
[8] Trong bài viết này, các cụm từ: giá trị công, giá trị đạo đức công, đạo đức công vụ có thể dùng thay thế cho nhau.
[9] Wal, Z, Graaf, G & Lasthuizen, K 2008, ‘What’s valued most? Similarities and differences between the organizational values of the public and private sector’’, Public Administration, vol. 86, no. 2, pp. 465-82.
[10] Dimock, Marshall (1980), Law and Dynamic Administration, Praeger, New York.
[11] Dẫn lại trong: Lawrence F. Keller (2007), Chapter 1, Public Administration and the American Republic:
The continuing saga of Management and Administration in Politics, in Jack Rabin, Bartley Hildreth & Gerald Miller (2007), Handbook of public administration, editors, 3rd ed., CRC Press.
[12] Appleby, P (1945), Big Democracy, Knopf, New York, p. 4.
[13] Burke, C (1983), Stratified systems theory: Politics and Administration Revisited, Unpublished paper presented at the annual meeting, American Society for Public Administration, Chicago, IL.
[14] Xem chú thích 9: Wal, Z, Graaf, G & Lasthuizen, K 2008.
[15] Ranh giới phân biệt giữa dịch vụ công và dịch vụ hành chính công là không rõ ràng ở nhiều quốc gia.
[16] Adams, G B & Balfour, D L (2010), ‘Market-based government and the decline of organizational ethics’, Administration and Society vol. 42, no. 6, pp. 615-37.
[17] Xem thêm các cách tiếp cận định nghĩa khái niệm “Trách nhiệm” ở nước ta, trong: Bùi Thị Ngọc Mai (2015), Thuật ngữ “trách nhiệm” và thực tiễn pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 17 (297), 09/2015. Bài viết này không sử dụng các cách tiếp cận đã nêu trong nghiên cứu của Bùi Thị Ngọc Mai.
[18] Finer, H (1941), ‘Administrative responsibility and democratic government’, Public Administration Review 1, pp. 335-350.
[19] Harmon and Mayer 1986, Organization theory for Public Administration, Boston: Little, Brown.
[20] Jones, GW (1992), ‘The search for local accountability’, pp. 49-78 in Leach (ed), Strengthening local government in the 1990s, London: Longman.
[21] Xem thêm: Mulgan Richard (2000), ‘Accountability: an ever-expanding concept?’, Public Administration, vol. 78, no. 3, pp. 555-573.
[22] Theo: Mulgan, R (2008), ‘How much responsiveness is too much or too little?’, Australian Journal of Public Administration, vol. 67, no 3, pp. 345-56.
[23] Hart, P & Wille (2006), ‘Ministers and top officials in the Dutch core executive: living together, growing apart?’, Public Administration, vol. 84, no. 1, pp. 121-46.
[24] Xem chú thích 23: Hart & Wille (2006).
[25] Uhr (2005), ‘National security and government: at war with ethics’, ch. 7 in ‘Terms of trust’, University of New South Wales Press, Sydney, pp. 159-186.
[26] Xem chú thích 25: Uhr (2005).
[27] Xem chú thích 25: Uhr (2005).
[28] Xem chú thích 22: Hart & Wille (2006).
[29] Các quy định pháp luật về đạo đức công vụ đối với cán bộ, công chức, viên chức ở nước ta hiện nay có ở nhiều văn bản luật khác nhau, như Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2013 và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành…
[30] Luật Hành chính công của bang Victoria, Australia, số 108 năm 2004, phiên bản (sửa đổi) số 054, tháng 2/2016.
[31] Khái niệm này, như đã phân tích trong bài là một ý nghĩa ngoại vi của Trách nhiệm giải trình, và trong trường hợp này có thể thay thế lẫn nhau với khái niệm Trách nhiệm. Theo đó, công chức có trách nhiệm cung cấp những lời khuyên ngay thẳng, trung thực, đúng thời gian đến Chính phủ, cũng như cung cấp các dịch vụ với chất lượng cao nhất đến cộng đồng.
[…] Xem thêm: Giá trị đạo đức công và giới hạn trách nhiệm trong thực thi công vụ […]