2.2 Đối chiếu với Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
Vai trò quyết định chính sách của Quốc hội
Theo Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Quốc hội ban hành luật, nghị quyết để quy định về các “chính sách cơ bản” của Nhà nước. Điều 31 khẳng định: “chương trình XDLPL được xây dựng hằng năm trên cơ sở đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước…”. Trong khi đường lối chủ trương của Đảng được cụ thể hóa bằng chính sách, pháp luật, thì các nội dung chiến lược phát triển kinh tế xã hội…, hiểu theo nghĩa rộng, cũng thuộc phạm vi chính sách của Nhà nước. Khoản 2 Điều 32 cũng nêu ra căn cứ đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh là “chính sách của Nhà nước”. Những quy định kể trên là phù hợp với Điều 70 Hiến pháp năm 2013, quy định Quốc hội có quyền làm Hiến pháp, làm luật và quyết định chính sách cơ bản. So sánh các quy định này có thể rút ra: (1) cơ sở quan trọng để xây dựng luật là chính sách; (2) luật quy định các chính sách cơ bản; (3) Quốc hội quyết định các chính sách cơ bản. Các chính sách cơ bản này bao trùm hầu hết các lĩnh vực quan trọng, như phát triển kinh tế – xã hội, tài chính, ngân sách, văn hoá, giáo dục, y tế, dân tộc, tôn giáo, an ninh, quốc phòng, đối ngoại[1]. Như vậy, việc Quốc hội thông qua luật, cũng được hiểu là đồng thời quyết định các chính sách (cơ bản), được thể hiện, quy định trong dự luật. Ở đây, cần nhắc lại những phân tích ở phần trên, là đa số các chính sách thường cần, và đi kèm với luật để đảm bảo khả năng thực thi và đạt kết quả, mục tiêu đề ra.
Tuy nhiên, Điều 41 và Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có thể làm thay đổi nhận thức trên đây, cụ thể là:
Theo Điều 41, khi Chính phủ xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì: “Chính phủ thảo luận và biểu quyết thông qua chính sách trong từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”; và “Chính phủ ra Nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua”. Như vậy, trong khi chỉ mới thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Chính phủ đã “thông qua chính sách”.
Cách tiếp cận phạm vi khái niệm chính sách và thẩm quyền thông qua chính sách trong quy định này có thể (suy luận) dẫn đến một số hệ quả như sau:
Thứ nhất, căn cứ vào mục tiêu chính sách, thì việc thông qua chính sách hàm ý rằng, Chính phủ đã lựa chọn phương án chính sách tối ưu nhất, hoặc khả thi nhất để giải quyết vấn đề công cộng phát sinh. Phương án chính sách được lựa chọn dẫn đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và làm căn cứ xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh. Chính sách được thông qua, do vậy, cũng hàm ý dự luật, pháp lệnh là cần thiết để thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Suy ra, dự luật, pháp lệnh cần được thông qua, dù nó mới ở giai đoạn đề nghị xây dựng trong quy trình lập pháp.
Thứ hai, quy định như trên đã tách biệt phần nội dung chính sách (các giải thích, tuyên bố, chuỗi hành động để đạt mục tiêu…), và phần hình thức của chính sách (dưới dạng văn bản luật). Trong đó, phần nội dung chính sách đã được thông qua. Phần việc còn lại, vì thế, chỉ là Quốc hội thảo luận thống nhất hình thức văn bản nào sẽ đưa vào chương trình xây dựng để tiếp tục các công đoạn thuộc về chuyên môn pháp lý và kỹ thuật lập pháp. Và câu hỏi là, nếu một dự luật không được đưa vào chương trình, hay không được thông qua, thì các chính sách đã thông qua trong dự thảo đó sẽ triển khai ra sao? Điều luật đã làm cho quy trình lập pháp và quy trình chính sách “vênh nhau”, ít nhất về trình tự thời gian.
Thứ ba, giả thiết rằng, chính sách ở đây chỉ là các tuyên bố chung chung[2] (ví dụ như nhà nước có chính sách khuyến khích…); chỉ dừng lại ở tính định hướng; mới đề cập về sự cần thiết phải ban hành luật, mà chưa đi sâu vào các lựa chọn hành động cụ thể để giải quyết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở định hướng chung, thì rất khó để đưa ra một đánh giá tác động đầy đủ, chi tiết như Điều 35 yêu cầu. Nếu vậy, các nỗ lực đưa phân tích chính sách vào thành một yêu cầu bắt buộc theo luật, vì thế sẽ ít tác dụng. Theo hướng này thì khó giải quyết hiện tượng luật không phản ánh được thực tiễn cuộc sống, do thiếu các phân tích chính sách tiền lập pháp được thực hiện chuyên nghiệp, toàn diện. Trong khi đó, nếu xem chính sách chỉ có phạm vi tác động hẹp, tính quan trọng không cao, thì vấn đề đặt ra là tại sao cần ban hành luật? Hơn nữa, nếu chỉ xem xét các phương án chính sách trong phạm vi hẹp thì không thể là quy định chuẩn cho tất cả các đề nghị xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh.
Thứ tư, nếu các chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh – mà phần nhiều do Chính phủ đề nghị xây dựng, cũng được thông qua bởi Chính phủ, thì vai trò quyết định chính sách cơ bản của Quốc hội ở đâu? Vì rõ ràng, điều luật này trao thẩm quyền thông qua chính sách trong dự án luật cho Chính phủ, trong khi thẩm quyền thông qua luật thuộc Quốc hội. Như thế, Chính phủ ngoài việc quyết định các chính sách trong phạm vi thẩm quyền và điều hành, đã đồng thời quyết định luôn cả chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh. Kết quả (và cũng là câu hỏi) là, khi Luật Ban hành VBQPPL có hiệu lực thực tế (từ ngày 01/7/2016), cơ quan quyết định chính sách chủ yếu ở nước ta sẽ là Chính phủ? Nếu không, cần trả lời một loạt câu hỏi khác, như: Chính sách được Chính phủ thông qua ở đây có gì khác với chính sách cơ bản? Luật quy định chính sách cơ bản, và cả chính sách không cơ bản? Quy trình nào áp dụng cho chính sách cơ bản? Chính sách không cơ bản có cần luật hoá? Chi phí, lợi ích của nó so với các giải pháp, công cụ chính sách khác? Phạm vi, tiêu chí để phân biệt các kiểu loại chính sách có trong dự án luật, và thẩm quyền thông qua là gì?
Tương tự, Điều 45 quy định: “đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận thảo luận và biểu quyết thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Các hệ quả và câu hỏi tương tự như trên cũng được đặt ra. Phải chăng, qua các điều luật này, Quốc hội đã uỷ quyền cho các cơ quan trên quyền quyết định chính sách cơ bản? Có mâu thuẫn với quy định tại Hiến pháp không? Nếu không, cần làm rõ cơ sở để phân biệt những chính sách được thông qua này có gì khác so với chính sách cơ bản.
Theo chúng tôi, để đảm bảo sự phù hợp giữa quy trình chính sách và quy trình lập pháp, cũng như tính thống nhất của hệ thống chính sách, pháp luật, nên hiểu Chính phủ (và các cơ quan trên) chỉ “thông qua” các đề xuất chính sách, mà qua phân tích, Chính phủ thấy hợp lý, làm cơ sở cho việc cần thiết phải ban hành luật, để từ đó, đưa dự án luật vào đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội. Đề xuất chính sách mà Chính phủ lựa chọn, vẫn chỉ là một phương án tham khảo quan trọng, trong cả quy trình lập pháp và quy trình chính sách. Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, ĐBQH, và đặc biệt là cơ quan chủ trì thẩm tra có thể dựa trên hồ sơ phân tích chính sách mà phía cá nhân, cơ quan trình dự án luật thực hiện, hoặc tiến hành phân tích độc lập để làm cơ sở quyết định thông qua chính sách. Bởi vì, mỗi chủ thể tham gia quá trình hoạch định chính sách lại nhìn nhận chính sách tốt, hợp lý và khả thi dưới góc độ khác nhau[3]. Việc phân tích đa chiều, đa ngành từ các chủ thể khác nhau sẽ toàn diện hơn. Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã không đi theo hướng này, vì theo Điều 55, sau khi chính sách được thông qua, sẽ trở thành căn cứ để soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Nếu quá trình soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo mà có “chính sách mới phát sinh cần bổ sung” hoặc “có sự thay đổi lớn về chính sách” so với chính sách đã được thông qua, thì “trình cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trình xem xét, quyết định” hoặc “báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định”. Điều 47 quy định về thẩm tra đề nghị và kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh có yêu cầu thẩm tra “chính sách cơ bản của văn bản” mà không có sự giải thích, phân biệt gì với chính sách được Chính phủ thông qua. Trong khi đó, một chính sách cần được luật hóa phải trải qua nhiều công đoạn, chỉ đến khi dự luật được Quốc hội chính thức thông qua, đồng nghĩa với việc thông qua chính sách (cơ bản) chứa đựng trọng văn bản luật đó, thì chính sách mới được hợp pháp hoá. Chính sách được Quốc hội thông qua dưới dạng luật sẽ được Chính phủ thực thi. Ở đây vừa là thực thi pháp luật, cũng vừa là thực thi chính sách, đã được cụ thể hóa thành luật; tương ứng với giai đoạn thông qua chính sách và thực thi chính sách trong quy trình chính sách.
Hoạt động phân tích chính sách trong dự án luật
Qua nghiên cứu các điều luật liên quan, có thể hình dung nhà làm luật đã đưa ra một quy trình vừa lồng ghép các bước phân tích chính sách với quy trình hoạch định chính sách, lại vừa muốn tách bạch việc phân tích, xây dựng chính sách thành giai đoạn trước, so với giai đoạn soạn thảo dự luật về sau. Điểm quan trọng, tích cực là phân tích chính sách (tập trung vào đánh giá tác động của chính sách) trở thành yêu cầu bắt buộc đối với đề xuất xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh[4].
Chúng tôi ủng hộ việc quy định yêu cầu phân tích chính sách trong quy trình lập pháp. Phần này chỉ so sánh lý thuyết để làm rõ hơn một vài nội dung:
Thứ nhất, điểm a, khoản 1 Điều 34 chính là một phần việc thuộc về giai đoạn đánh giá chính sách trong quy trình chính sách. Ngoài việc tổng kết, đánh giá kết quả thực thi pháp luật có liên quan, hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội thì cần xem xét có xuất hiện vấn đề chính sách không. Bởi vì, thông thường, qua phân tích chính sách mới xác định vấn đề chính sách và đề xuất giải pháp. Các phương án chính sách không nhất thiết đều cần sửa đổi, bổ sung hay xây dựng dự luật mới, mà Chính phủ còn nhiều công cụ khác, như tài khóa, tiền tệ[5]. Xây dựng luật, pháp lệnh dựa trên quy trình xây dựng chính sách sẽ tăng tính hiệu quả, tránh được cách làm ngược có thể xảy ra, là có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh rồi mới đi xây dựng các nội dung chính sách tương thích.
Thứ hai, Điều 47 – Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh – quy định Ủy ban Pháp luật thẩm tra “chính sách cơ bản của văn bản”, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phối hợp với Ủy ban Pháp luật “phát biểu ý kiến về sự cần thiết ban hành, chính sách của văn bản”. Việc phát biểu ý kiến lúc này giống như bình luận chính sách. Vai trò, tác động của việc thẩm tra hay phát biểu ý kiến sẽ không còn thực sự quan trọng, bởi chính sách đã được thông qua trước đó, như trên phân tích.
Tương tự, về thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết: Hồ sơ dự án, dự thảo để thẩm tra có kèm báo cáo đánh giá tác động của chính sách[6], nhưng không có nội dung nào quy định cụ thể về sự cần thiết của cơ quan thẩm tra phải xem xét đánh giá chính báo cáo đánh giá tác động của chính sách, hay thẩm tra nội dung chính sách của dự án, dự thảo[7]. Có lẽ vì chính sách được hiểu là đã được thông qua từ giai đoạn trước. Trong khi đó, thực tế thì rất khó để phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa nội dung chính sách và “nội dung của dự thảo văn bản”. Do vậy, dù có ghi rõ hay không, cơ quan thẩm tra trên thực tế vẫn thực hiện cả hoạt động thẩm tra chính sách. Và vì thế, trong giai đoạn này, giả thiết rằng chính sách chưa được thông qua, mà vẫn ở dạng phương án đề xuất, thì cơ quan thẩm tra vẫn cần thẩm tra báo cáo đánh giá tác động của chính sách, hoặc có thể thực hiện việc phân tích chính sách độc lập.
3. Kiến nghị giải pháp
3.1 Nâng cao chất lượng hoạch định chính sách và phân tích chính sách
Mặc dù việc luật hoá, hay quy định về một quy trình hoạch định chính sách đầy đủ trong hoạt động Quốc hội cần có lộ trình cải cách từng bước, nhưng cần nhận thức rõ về một quy trình logic với những giai đoạn hoạch định chính sách chính. Bởi vì, như đã nói, đây là bước quan trọng ban đầu tiếp cận với nghiên cứu và thực hành chính sách, đặc biệt đối với Việt Nam khi khoa học chính sách vẫn còn là lĩnh vực mới.
Bên cạnh đó, bổ sung quy định liên quan đến quy trình hoạch định chính sách và phân tích chính sách không có nghĩa là gia tăng gánh nặng cho hoạt động lập pháp. Bởi lẽ, đây là những yêu cầu tối thiểu cần thực hiện để có được hệ thống chính sách, pháp luật chất lượng cao. Các quy định chuẩn hoá sẽ làm cho quá trình này trở nên minh bạch, rõ ràng hơn và cũng tạo thuận lợi hơn cho hoạt động Quốc hội trong dài hạn.
Trong mối quan hệ với quy trình chính sách, quy trình lập pháp đóng vai trò trung tâm, do các dự luật và hầu hết các chính sách cơ bản, quan trọng cần được thông qua bởi Quốc hội. Quốc hội không nên uỷ quyền cho các cơ quan khác quyết định thay. Nói cách khác, chính sách trong đề nghị xây dựng luật và các dự án luật chỉ nên được thông qua bởi Quốc hội trong phiên họp toàn thể, đồng thời với việc thông qua dự án luật trong quy trình lập pháp.
Để có được một hệ thống pháp luật dễ đi vào đời sống, hay thực tiễn cuộc sống được phản ánh kịp thời vào luật, thì cần thiết xây dựng hệ thống chính sách tốt. Mặt khác, chỉ khi thực hiện tốt việc phân tích chính sách để phát hiện đúng vấn đề, đề xuất và chọn lựa đúng phương án, đánh giá toàn diện việc thực thi thì mới góp phần giải quyết được tình trạng chính sách và pháp luật xa rời đời sống xã hội. Vì vậy, cần hỗ trợ nâng cao vai trò quyết định chính sách thể hiện qua quyền lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế – xã hội của Quốc hội, để các ĐBQH đúng là những nhà hoạch định chính sách. Để làm tốt điều này, trước mắt, cần tăng cường hoạt động của ĐBQH chuyên trách, tiến đến một Quốc hội hoạt động thường xuyên, chuyên nghiệp. ĐBQH có thể không phải là những chuyên gia phân tích chính sách, nhưng cần được hỗ trợ, cần có nguồn lực để thực hiện, hoặc thuê chuyên gia phân tích chính sách làm cơ sở cho việc ra quyết định.
Nếu như trong việc hoạch định chính sách, Quốc hội nói chung và các ĐBQH nói riêng đóng vai trò chính, thì công việc phân tích chính sách lại cần có sự tham gia tích cực của đội ngũ chuyên viên, các cơ quan phục vụ cho hoạt động của Quốc hội. Các Vụ (thuộc Văn phòng Quốc hội) phục vụ các Uỷ ban của Quốc hội, các Văn phòng Đoàn ĐBQH nên có bộ phận chuyên môn về chính sách công để đảm bảo chất lượng phân tích chính sách, hỗ trợ hoạt động thẩm tra, hoặc đề nghị xây dựng pháp luật từ các ĐBQH. Văn phòng Quốc hội và Viện Nghiên cứu Lập pháp[8] cũng có thể thành lập Vụ Chính sách (hoặc Vụ Chính sách công) để đảm nhiệm chuyên trách các công việc thuộc lĩnh vực nghiên cứu, phân tích chính sách công, hỗ trợ cho ĐBQH và các cơ quan thẩm tra. Đây là tiền đề cần thiết để góp phần nâng cao năng lực chính sách cho đội ngũ chuyên viên phục vụ Quốc hội.
Thêm nữa, hoạt động nghiên cứu chính sách và phân tích chính sách có phạm vi rất rộng và đòi hỏi kiến thức đa ngành[9] mà các chuyên viên không thể đảm trách tất cả. Do đó, một phần việc quan trọng là xây dựng được mạng lưới các chuyên gia trong nhiều lĩnh vực cùng cộng tác. Các cơ quan phục vụ đóng vai trò kết nối, chuyển tải các nghiên cứu chuyên sâu về chính sách và phân tích chính sách đến với các ĐBQH. Đồng thời, các hoạt động nghiên cứu, xuất bản ấn phẩm khoa học, hội thảo chuyên đề liên quan đến lĩnh vực chính sách công sẽ góp phần thúc đẩy sự hợp tác, liên kết giữa các cơ quan phục vụ, viện nghiên cứu, trường đại học, các chuyên gia với ĐBQH. Làm tốt công việc này thì các hoạt động thẩm tra, quyết định chính sách, thông qua dự luật sẽ nâng cao chất lượng, hiệu quả, từ đó nâng cao vai trò và tính thực quyền của Quốc hội.
3.2 Đề xuất quy trình mới
Chú thích: (α) là quy trình hoạch định chính sách (rút gọn);
(β) là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh (rút gọn)
Về lâu dài, chúng tôi cho rằng, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định liên quan trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống chính sách và pháp luật. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi đề xuất quan điểm mới về quy trình chính sách và phân tích chính sách (xem Sơ đồ đã đơn giản hoá một số giai đoạn) nhằm (1) phân biệt sự khác nhau giữa quy trình chính sách và quy trình lập pháp, đề xuất quy trình tổng quát phù hợp ở Việt Nam; và (2) nhấn mạnh vai trò phân tích chính sách nói chung trong quy trình này. Trong đó, quy trình chính sách (α) có phạm vi rộng hơn, chứa đựng trong nó quy trình lập pháp (β). Phân tích chính sách với những lời khuyên, đánh giá có chất lượng cao, chuyên nghiệp là điều kiện cần để nâng cao chất lượng hoạch định chính sách. Quyết định chính sách không phải là vai trò riêng của Quốc hội, ví dụ Chính phủ cũng có những biện pháp và công cụ để quyết định chính sách trong phạm vi thẩm quyền. Tuy nhiên, quyền lập pháp, quyết định các chính sách cơ bản, các vấn đề quan trọng của đất nước là quyền hiến định của Quốc hội[10]. Vì vậy, quy trình lập pháp trong giai đoạn Quốc hội có vai trò trung tâm trong quy trình chính sách, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của hệ thống chính sách nói chung ở nước ta. Nâng cao chất lượng quyết định chính sách của Quốc hội cũng là tạo điều kiện để Chính phủ thực thi các chính sách này đạt hiệu quả tốt hơn./.
Toàn bộ nội dung bài viết: “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam” đã đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Xuân 2016, số 02+03 (306 + 307), 1/2016.
Phiên bản này có thể khác một chút so với phiên bản đã đăng tải trên Tạp chí.
Website Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp: lapphap.vn
Trích dẫn nguồn: Nguyễn Anh Phương (2016), “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307), tr.80-90.
[1] Xem: Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 7 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
[2] Đây không phải là cách tiếp cận khái niệm chính sách ở phạm vi rộng, theo định nghĩa chính sách như phần đầu bài viết nêu ra.
[3] Twaalfhoven P (1999), The success of policy analysis studies: an actor perspective, Eburon Publishers.
[4] Xem Điều 34, Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
[5] Bài viết này chỉ tập trung vào phân tích việc lựa chọn phương án chính sách bao gồm việc xây dựng dự thảo luật.
[6] Xem Điều 64 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
[7] Xem Điều 65 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
[8] Theo Điều 33, Điều 37, Điều 56 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
[9] Xem chú thích 7: Smith, Larimer 2009.
[10] Xem quy định tại Điều 69, Điều 70 Hiến pháp năm 2013.
[…] (Xem tiếp Phần 2) […]