Đánh giá chính sách là gì?
Đánh giá chính sách là một khái niệm khó thống nhất trong cách định nghĩa, cũng như phức tạp trong thực tế triển khai. Với ngôn ngữ chính sách trong tiếng Việt thì định nghĩa khái niệm đánh giá chính sách cũng dễ gây nhầm lẫn hoặc hiểu không đầy đủ.
Bài viết này không đi vào trình bày các phương pháp, công cụ đánh giá chính sách vì đòi hỏi những hiểu biết nhất định phương pháp nghiên cứu khoa học, ứng dụng các phương pháp toán kinh tế, kinh tế lượng v.v. và những hiểu biết sâu trong từng phân ngành khoa học xã hội nói chung và khoa học chính sách nói riêng.
Định nghĩa khái niệm
1. Thứ nhất, Đánh giá chính sách công với ý nghĩa là một giai đoạn trong quy trình hoạch định chính sách:
Khái niệm Đánh giá chính sách (Policy evaluation): là một giai đoạn của quy trình chính sách bao gồm hệ thống các hoạt động nghiên cứu nhằm đánh giá kết quả của việc lựa chọn, thực thi chính sách, và đánh giá khả năng cần thiết dẫn đến sự thay đổi chính sách.
Ở đây, cần đặt Đánh giá chính sách trong mối quan hệ với các giai đoạn của quy trình chính sách, logic vấn đề là, chính sách sau khi được ban hành và thực thi trong thực tiễn thì cần một giai đoạn thu thập, xử lý thông tin về quá trình, những tác động và kết quả đạt được trên thực tế của chính sách, để đánh giá, so sánh với các mục tiêu ban đầu, nhằm trả lời câu hỏi về sự thành công hay thất bại của chính sách, hay đánh giá nhu cầu cần phải thay đổi hoặc kết thúc chính sách.
2. Thứ hai, Đánh giá chính sách (policy assessment) với ý nghĩa là một phương pháp nghiên cứu, công cụ phân tích, đánh giá dự án, chương trình hoặc chính sách. Trong cách tiếp cận này, nhiều học giả không phân biệt rõ ràng giữa đánh giá chính sách và phân tích chính sách.
Đánh giá chính sách (policy assessment) có thể chia làm đánh giá trước (hay tiên nghiệm: ‘ex ante’) và đánh giá sau (hay hậu nghiệm/hồi cứu: ‘ex post’).
2.1. Đánh giá chính sách trước (‘ex ante’ assessment) thường được giới hạn ở phạm vi khi mà đề xuất chính sách chưa được chính thức thông qua. Trong trường hợp này, Đánh giá chính sách được hiểu là việc ứng dụng phương pháp nghiên cứu (thường là chuẩn tắc), phân tích dựa trên các bằng chứng khoa học, đánh giá các tác động tiềm năng của phương án chính sách, nhằm hỗ trợ cho các nhà hoạch định chính sách trong việc ra quyết định chính sách.
Ở giai đoạn này, một trong những kiểu loại đánh giá phổ biến là đánh giá tác động (ĐGTĐ – impact assessment) hay đánh giá tác động chính sách (policy impact assessment).
(Liên quan đến nội dung này, có thể tìm hiểu thêm về một phương pháp rất phổ biến trong xây dựng pháp luật ở nhiều quốc gia là: Đánh giá tác động của quy phạm pháp luật (Regulatory impact assessment -RIA). Những hình thức ban đầu của RIA được cho là đã phát triển ở Hoa Kỳ từ năm 1980 với việc Nghị viện ban hành Luật về giảm thủ tục giấy tờ (The Paperwork Reduction Act) nhằm chú trọng nâng cao chất lượng làm luật, giảm thiểu các loại giấy tờ thủ tục hành chính có thể gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp…).
2.2. Đánh giá chính sách sau (‘ex post’ evaluation) được giới hạn phạm vi đánh giá sau khi chính sách đã được thông qua và triển khai thực hiện. Đánh giá chính sách được hiểu là phương pháp tạo ra những thông tin đáng tin cậy, hợp lý và hợp thức về những thành tựu hay kết quả thực hiện của chính sách. Lúc này, đánh giá chính sách thường dựa trên phương pháp nghiên cứu thực chứng, với các thiết kế nghiên cứu thực nghiệm như thực nghiệm đích thực hoặc giả thực nghiệm, và thường sử dụng các phân tích định lượng v.v.
Như vậy, trong cách tiếp cận ĐGCS như một phương pháp nghiên cứu/công cụ phân tích theo thời điểm trước hoặc sau khi chính sách được thông qua, thì có thể có sự phân biệt một cách tương đối giữa “assessment” và “evaluation”.
Nhưng trên thực tế, các tài liệu nghiên cứu chính sách cũng như hướng dẫn thực hành chính sách thường không có sự phân biệt rõ ràng khi sử dụng hai từ khóa này.
Đánh giá chính sách và phân tích chính sách
3. Cũng có cách hiểu là, đánh giá chính sách ở giai đoạn trước thì được xem như một phương pháp trong phân tích chính sách trước khi chính sách được thông qua, hoặc một khung đánh giá nội dung chính sách (trong đó chú ý đến các mục tiêu), hay một hệ thống ĐGTĐ (dự kiến) của chính sách.
Còn ở giai đoạn sau thì một số học giả cho rằng, đánh giá chính sách có những phương pháp nghiên cứu đặc trưng (nghiên cứu thực nghiệm, thực nghiệm thực địa…) để phân biệt với phân tích chính sách trước khi thông qua chính sách. Khung ĐGCS sẽ tập trung vào đánh giá (quá trình) thực thi hoặc ĐGTĐ (đã có) của chính sách.
Tuy nhiên, cũng có học giả tiếp cận phân tích chính sách khái quát toàn bộ các giai đoạn của quy trình hoạch định chính sách, gồm có cả phân tích chính sách trước và phân tích chính sách sau. Ở giai đoạn sau (khi chính sách đã được thông qua) thì ĐGCS được coi là một phương pháp của phân tích chính sách.
Đánh giá chính sách: sự cần thiết, các tiêu chí và yêu cầu
4. Có thể thấy rằng, các phân tích hay đánh giá chính sách trước (tiên nghiệm) dù “tốt” hay “thông minh” đến đâu cũng chỉ mang tính dự báo, cung cấp thông tin tham khảo, và các nhà hoạch định chính sách không thể dựa vào đó mà khẳng định chắc chắn những điều xảy ra trong tương lai (các tác động mong muốn hoặc không mong muốn) khi quyết định lựa chọn giải pháp chính sách. Hiệu quả chính sách cần được kiểm tra trên thực tế, khi các chính sách đã được thực thi.
Một giải pháp chính sách (biện pháp thay thế) thường được giả thuyết rằng nó sẽ thu được kết quả sau một thời gian nhất định, được dựa trên những chứng cứ (mang tính dự báo/dự đoán) để thuyết phục rằng giải pháp đó sẽ khả thi trong tương lai. Nhưng khi chính sách được thực hiện, vẫn cần phải kiểm định lại giả thuyết, những tác động nguyên nhân – kết quả đến các đối tượng chịu tác động bởi chính sách, thông qua các phương pháp nghiên cứu, đánh giá khoa học.
5. Do đó, ĐGCS là để cung cấp các thông tin liên quan đến kết quả chính sách và các giá trị đạt được của chính sách; dựa trên nhiều tiêu chí đánh giá như hiệu suất, hiệu quả, công bằng hay tính tương thích; hoặc các nguồn lực để thực hiện, các yêu cầu đào tạo, nhân lực thực thi.
ĐGCS sẽ chứng minh sự thành công hay thất bại của một chính sách; nếu thất bại thì cần làm rõ nguyên nhân là do hoạch định chính sách sai hay thực thi chính sách sai? Sau quá trình thực thi thì cần xem chính sách có còn cần thiết không? Nên chấm dứt hay tiếp tục thực hiện, hoặc sửa đổi chính sách hướng tới các mục tiêu mới.
6. Đánh giá kết quả chính sách công cần phân biệt được (sản phẩm) đầu ra của chính sách với các tác động của chính sách; Hoặc phân biệt được nhóm những người bị tác động bởi chính sách nói chung, và nhóm người được hưởng lợi từ chính sách nói riêng. Cần lưu ý tác động của chính sách công không dễ quan sát, thời gian để chính sách có “độ ngấm”, có kết quả có khi tính bằng thập kỷ, tác động xuyên thế hệ (ví dụ như các nỗ lực bảo vệ môi trường sống, an toàn vệ sinh thực phẩm, sàng lọc trước khi sinh…).
Giám sát và đánh giá
7. Giám sát hay kiểm tra là việc thu thập dữ liệu thực tế định kỳ để đo lường tiến độ thực hiện kế hoạch, chương trình, chính sách nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra.
Trong khi đó, đánh giá bao gồm cả những yếu tố thực tế và các giá trị đạt được. Giá trị đạt được là sự khác nhau khi so sánh giữa việc có hay không có sự can thiệp của chính sách. Hay nói cách khác, là đo lường tác động của chính sách.
ĐGCS có thể là sự xem xét, so sánh các mục tiêu (hay là nội dung chính sách) đề ra và kết quả đạt được; có thể là đo lường sự thay đổi trong thời gian nhất định; hay đánh giá hiệu quả đầu ra của chính sách một cách khách quan. Yếu tố khách quan trong nghiên cứu khoa học xã hội nói chung cần được quan tâm, ngay từ quá trình chọn mẫu nghiên cứu khảo sát, cũng như tránh việc “xào nấu” trong xử lý dữ liệu phục vụ cho mục đích tiêu cực…
8. Mặc dù vậy, ĐGCS lại là một quá trình chính trị phức tạp. Rất khó để đánh giá được những giá trị phúc lợi xã hội, hoặc sự thúc đẩy hay bảo vệ các giá trị dân chủ… trong nhiều chính sách công.
Liên hệ với thực tế quy định pháp luật ở Việt Nam
9. Khoản 2 Điều 32 Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật có quy định: “Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dựa trên các căn cứ sau đây: … Kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc ĐG thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến CS của dự án luật, pháp lệnh”.
Đây chính là việc tổng kết, ĐG thực trạng xã hội để từ đó có các bằng chứng khoa học nhằm dự báo những tác động của đề xuất chính sách mới – với các kết quả kỳ vọng trong tương lai – cung cấp cơ sở cho các nhà hoạch định chính sách;
Hoặc cũng có thể hiểu, đây là giai đoạn ĐGCS trong quy trình hoạch định chính sách công, sau khi chính sách được thực thi và có thể dẫn tới nhu cầu cần thay đổi chính sách, hoặc kết thúc chính sách.
Dù hiểu theo cách nào, hoặc gộp cả hai cách hiểu trên, thì cũng cần tổng kết, phân tích, ĐGCS hiện hành có liên quan, đang được thực thi hoặc trường hợp chính sách đã kết thúc và chưa có quy định mới…, dẫn đến lý do cần đề xuất chính sách đưa vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, do việc quy định yêu cầu phải có các báo cáo tổng kết, ĐG làm căn cứ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh sẽ dẫn tới thực tế, các báo cáo ĐGTĐ này đều cho kết quả là cần phải xây dựng dự thảo chính sách, dự luật mới, hoặc sửa đổi, bổ sung các chính sách, pháp luật hiện hành.
10. Theo Điều 35 về ĐGTĐ của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì: “Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành ĐGTĐ của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành ĐGTĐ của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”.
Theo Điều 6 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật, thì tác động của CS được đánh giá gồm:
- “1. Tác động về kinh tế được ĐG trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế;
- 2. Tác động về xã hội của CS được ĐG trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội;
- 3. Tác động về giới của CS (nếu có) được ĐG trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới;
- 4. Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được ĐG trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện CS;
- 5. Tác động đối với hệ thống pháp luật được ĐG trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế”.
Điều 7 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định phương pháp ĐGTĐ của chính sách như sau: “Tác động của CS được ĐG theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì trong báo cáo ĐGTĐ của CS phải nêu rõ lý do”.
Như vậy, đây chính là cách tiếp cận về ĐGTĐ chính sách (policy impact assessment) trong giai đoạn trước, hay cũng có thể gọi đây là một phương pháp phân tích chính sách trong quá trình hoạch định chính sách công.
Gợi ý trích dẫn:
Nguyễn Anh Phương 2020, Đánh giá chính sách công: một số vấn đề lý luận, https://chinhsach.vn/danh-gia-chinh-sach-cong-mot-so-van-de-ly-luan/, truy cập ngày …/…/…
Tài liệu tham khảo
Moran, M, Rein, M & Goodin, R 2006 Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press.
Guy Peters, 2016 American Public Policy: Promise and Performance, 10th ed. CQ Press.
William Dunn, 2016 Public Policy Analysis, 5th ed., Routledge, New York
Palumbo, D.J, 1987 Politics and evaluation, In: Palumbo, ed., The politics of program evaluation, Newbury Park, Sage, pp.12–46.
[…] Xem: Đánh giá chính sách công […]