Kiến nghị các giải pháp cho vấn đề thuỷ điện dòng chính khu vực hạ lưu sông Mê Công

Dự án “Nghiên cứu tác động của các công trình thuỷ điện trên dòng chính sông Mê Công” do Chính phủ Việt Nam khởi xướng, đang trong quá trình tham vấn Báo cáo đánh giá tác động[1] và chưa có kết luận chính thức[2]. Tuy nhiên, cho đến nay đã có nhiều nghiên cứu khác, khẳng định: phát triển thuỷ điện trên dòng chính ở khu vực hạ lưu sông Mê Công (the Lower Mekong Basin – LMB) là một trong những thách thức lớn đối với vấn đề môi trường nan giải ở châu Á[3].

Trong khi đó, việc Lào quyết định xây dựng thuỷ điện Don Sahong[4] bất chấp những phản đối, lo ngại từ phía Việt Nam, Campuchia và Thái Lan về tác động tiêu cực[5], đã tạo thêm một tiền lệ về “việc đã rồi” trong thủ tục triển khai các dự án thuỷ điện còn lại trên dòng chính ở khu vực LMB[6]. Cách triển khai xây dựng thuỷ điện của Lào dẫn tới câu hỏi về (1) chiến lược giải quyết bất đồng liên quan đến dự án thuỷ điện Don Sahong; và (2) giải pháp chính sách cơ bản dài hạn để đạt mục tiêu tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững trong khu vực.

Chúng tôi đề xuất phương án chính sách trong vấn đề quản lý nguồn nước xuyên biên giới, mà Quốc hội Việt Nam nên quan tâm giám sát trong phạm vi thẩm quyền, xuất phát từ vai trò quan trọng của khu vực đồng bằng sông Cửu Long đối với sự ổn định và phát triển kinh tế – xã hội nước ta. Liên quan đến thuỷ điện Don Sahong, mặc dù Quốc hội Lào đã quyết định thông qua dự án, Việt Nam cũng như các quốc gia trong vùng vẫn nên kiên trì theo đuổi chính sách tác động để Lào tạm dừng triển khai việc xây dựng thuỷ điện này, nhằm tạo điều kiện cho việc tiếp tục nghiên cứu kỹ càng các tác động xuyên biên giới của nó và đưa ra những khuyến nghị hợp lý. Đối với giải pháp cơ bản dài hạn, các nước khu vực LMB nên tiến tới ký kết một Hiệp định mới, thay thế cho Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mê Công (Hiệp định 1995)[7], trong đó thống nhất chiến lược phát triển thuỷ điện; nâng cao vai trò của Uỷ hội sông Mê Công (the Mekong River Commission – MRC); và thành lập Quỹ phát triển Mê Công (Mekong Development Fund). Ngoài ra, MRC nên tăng cường hợp tác với Trung Quốc, quốc gia cũng đã, đang phát triển hàng loạt đập thuỷ điện ở thượng nguồn sông Mê Công.

Những thách thức chính trong khu vực LMB

Vấn đề “nan giải” [8]

Vấn đề môi trường và quản lý nguồn nước sông Mê Công ở khu vực LMB được xem là rất nan giải, bởi các lý do chính sau: Trước tiên, phương pháp tiếp cận, định nghĩa vấn đề môi trường, bảo vệ môi trường, vai trò của thuỷ điện trong tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững là rất khác nhau giữa các quốc gia, do sự khác nhau trong các tiêu chí đánh giá, ví dụ như đánh giá chi phí – lợi ích riêng lẻ ở mỗi quốc gia, cũng như toàn khu vực. Thứ hai, các bên tham gia trong khu vực là rất đa dạng và phụ thuộc lẫn nhau: gồm có bốn quốc gia là Việt Nam, Lào, Campuchia, Thái Lan, cùng các nhà tài trợ, tổ chức quốc tế, và liên quan chặt chẽ đến Trung Quốc. Mối quan hệ song phương và đa phương giữa các quốc gia là rất phức tạp, do yếu tố lịch sử, chính trị, hoặc xuất phát từ nhu cầu đảm bảo an ninh năng lượng cho tăng trưởng kinh tế trong tương lai. Bên cạnh đó, còn có sự lo ngại về vai trò mờ nhạt của MRC trong vấn đề phát triển thuỷ điện trên dòng chính. Thứ ba, rất khó để tìm ra giải pháp thoả đáng, và không có giải pháp đơn giản dễ dàng. Đây là lý do đòi hỏi trước hết, cần có sự nghiên cứu đánh giá tác động môi trường một cách khách quan, toàn diện, với sự tham gia của các bên liên quan, cũng như các tổ chức, nhà nghiên cứu, tham vấn, giám sát, phản biện độc lập, nhằm đạt tới một phương án hoà bình và ổn định, tránh được những rủi ro, xung đột vượt ra ngoài tầm kiểm soát[9].

Một trong những vướng mắc chính ở khu vực LMB là sự mâu thuẫn lợi ích giữa các quốc gia trong việc khai thác hàng hoá công cộng quốc tế (international public goods), mà ở đây là quản lý, khai thác nguồn nước xuyên quốc gia từ sông Mê Công. Trong đó, thúc đẩy tăng trưởng và giảm nghèo được coi là hai mục tiêu cơ bản, lý do chính giải thích cho nhu cầu phát triển thuỷ điện[10], đặc biệt đối với Lào. Và Lào chính là nước được hưởng lợi nhiều nhất[11] trong tất cả các kịch bản tăng trưởng kinh tế không bền vững (economic non sustainability)[12] – hệ quả có thể xảy ra nếu phát triển ồ ạt thuỷ điện trên dòng chính. Trong khi đó, các nước còn lại chịu nhiều tác động tiêu cực, mà Việt Nam được coi là gánh chịu thiệt hại lớn nhất[13]. Mặc dù vậy, việc lượng hoá các thiệt hại một cách cụ thể là rất khó khăn. Công cụ phân tích chi phí lợi ích rất khó để áp dụng tính toán một cách hiệu quả[14], cũng như để làm căn cứ trong việc tìm kiếm chính sách thương lượng thoả đáng giữa các bên liên quan. Ví dụ, rất khó lượng hoá hết các chi phí, rủi ro từ việc thay đổi sinh kế, các lợi ích của nhóm ngư dân và các nhóm dân cư sinh sống phụ thuộc vào khu vực LMB, đặc biệt đối với vùng châu thổ sông Cửu Long ở Việt Nam[15]; hoặc những vấn đề tiềm ẩn, như động đất do hệ quả xây dựng hàng loạt đập thuỷ điện trên dòng chính, trải dài từ thượng nguồn tới hạ nguồn[16]. Do đó, để giảm nhẹ các thiệt hại có thể xảy ra, cách tiếp cận hợp lý về vấn đề quản lý nguồn nước xuyên biên giới cần vượt lên trên các lợi ích quốc gia (national interests) riêng lẻ[17].

“Trò chơi” phức tạp về quản lý nguồn nước xuyên biên giới

Sự khác biệt về thể chế chính trị, những mâu thuẫn giữa lợi ích khu vực tư nhân và lợi ích quốc gia làm cho vấn đề quản lý nguồn nước xuyên biên giới ở khu vực LMB giống như một “trò chơi”[18] phức tạp, phụ thuộc nhiều vào thiện chí hợp tác của các quốc gia.

Xét từ góc độ địa chính trị, thuỷ điện không chỉ là một động lực cho tăng trưởng kinh tế, hay là vấn đề đánh đổi lợi ích giữa tăng trưởng kinh tế với bảo vệ môi trường bền vững. Nó đồng thời có thể là một thứ “vũ khí ngoại giao”, dùng để xác định lại vai trò, ảnh hưởng chính trị giữa các quốc gia trong vùng. Các quốc gia như Lào cần được nhận thức như một nước có tầm quan trọng hơn, nhất là từ triển vọng trở thành một nhà cung ứng điện năng cho cả khu vực. Do đó, vấn đề lợi ích quốc gia và chủ quyền quốc gia trong việc đơn phương quyết định xây dựng thuỷ điện có thể được đặt lên trên vấn đề trách nhiệm sử dụng hiệu quả nguồn nước liên quốc gia, như là một hàng hoá công cộng quốc tế. Tuy nhiên, nếu một quốc gia theo đuổi trò chơi bất hợp tác, coi trọng lợi ích của mình mà xem nhẹ thiệt hại của các nước liên quan trong vùng để đánh đổi tăng trưởng, có thể dẫn tới sự trả đũa, “ăn miếng trả miếng” (tit for tap)[19] bởi các quốc gia này. Điều đó dẫn đến tổng thiệt hại của trò chơi bất hợp tác – nếu diễn ra – có thể vượt quá những lợi ích chung đem lại[20].

Trò chơi này cũng bao hàm các biến số không chắc chắn. Vấn đề môi trường thường bị chi phối bởi sự phân tán giữa vấn đề lợi ích riêng và các chi phí xã hội[21]. Với những ràng buộc lịch sử và sự khác biệt về thể chế chính trị[22], cũng như tình trạng tham nhũng cao ở một số quốc gia trong vùng hiện nay[23], việc xây dựng các nhà máy thuỷ điện sẽ trở nên phức tạp nếu bị chi phối bởi ý chí chính trị hoặc tham nhũng[24]. Bởi vì, trên lý thuyết, tham nhũng nếu có trong việc đầu tư, triển khai dự án thuỷ điện có thể làm thay đổi cuộc chơi hợp tác giữa các nước. Nó có thể “ngụy trang” dưới vỏ bọc lợi ích quốc gia, từ đó, dẫn tới các quyết định phát triển thuỷ điện bất chấp các vấn đề môi trường tiềm ẩn, và bỏ qua tất cả nỗ lực thương lượng hợp tác trong khu vực. Do đó, cung cấp thông tin minh bạch, đúng thủ tục tham vấn quốc tế trong việc triển khai dự án là yêu cầu quan trọng để một quốc gia theo đuổi chính sách phát triển thuỷ điện có thể giảm thiểu tác động tiêu cực từ những biến số này.

Các cách tiếp cận về kỹ thuật công nghệ, vấn đề tăng trưởng kinh tế hay môi trường sinh thái mà không xem xét đến nhân tố chính trị và cơ chế hợp tác xuyên vùng sẽ khó có được một giải pháp thoả đáng. Bởi lẽ, xét riêng khu vực LMB, Lào đóng vai trò như là một quốc gia ở vùng thượng nguồn, và mong muốn biến vị thế tiềm năng này thành sức mạnh kinh tế, chính trị. Vấn đề quản lý nguồn nước xuyên quốc gia có thể vận dụng như là mối quan hệ không cân bằng quyền lực và thiếu sự hợp tác, chia sẻ thông tin giữa các nước thượng nguồn và hạ nguồn (upstream and downstream countries)[25]. Do đó, vấn đề phức tạp không chỉ ở việc nhận thức khác nhau về vai trò của thuỷ điện trong chiến lược tăng trưởng và PTBV phù hợp cho một quốc gia, mà còn là sự thiếu ý chí, quyết tâm chính trị để cùng hợp tác, nhằm tìm cách giải quyết thoả đáng nhất[26]. Vì vậy, trò chơi hợp tác này đòi hỏi một cách tiếp cận bền vững, một cơ chế chính thức hài hoà lợi ích các bên, mà hiện nay đang thiếu.

Giải quyết bất đồng về thuỷ điện Don Sahong

Thách thức Hiệp định 1995

Việc khởi công thuỷ điện Don Sahong là một thách thức nghiêm trọng đến thoả thuận Mê Công, cũng như vai trò của MRC. Hiệp định 1995 là một điều ước quốc tế có tính pháp lý, theo Điều 12 và tinh thần chung của Công ước Viên 1969[27]. Tuy nhiên, Hiệp định 1995 là một điều ước yếu, vì không có các điều khoản mang tính cưỡng chế trong điều kiện một quốc gia không hợp tác. Trên thực tế, mỗi chính phủ không có quyền phủ quyết việc xây dựng thuỷ điện của Lào. Mặc dù vậy, theo Hiệp định 1995 thì Lào nên thực hiện việc tham vấn trước (Điều 5, 26); dừng các tác động có hại (Điều 7); và nên tuân thủ quy trình thông báo, tham vấn trước và thoả thuận (PNPCA)[28]. Tuy vậy, Lào đã không thực hiện đầy đủ và theo đúng trình tự các bước này ngay từ đầu. Do đó, từ việc xây dựng thuỷ điện Xayaburi[29] cho đến Don Sahong cho thấy, Lào đã đơn phương vi phạm thoả thuận Hiệp định 1995[30], cũng như chưa tôn trọng vai trò của MRC và các nước liên quan theo tinh thần thiện chí (good faith) trong đàm phán, ký kết điều ước quốc tế. Vì thế, triển khai dự án thuỷ điện Don Sahong không chỉ đem đến những tranh cãi về thủ tục thực hiện, hệ quả tác động môi trường, mà còn có thể làm giảm uy tín quốc gia của Lào trong mối quan hệ khu vực và quốc tế.

Nên hoãn xây dựng thuỷ điện Don Sahong

Hiện tại, Lào đang đẩy nhanh quá trình xây dựng thuỷ điện Don Sahong[31], và chưa có lý do hay bằng chứng nào cho thấy Lào sẽ dừng (hoặc tạm dừng) công việc này. Mặc dù vậy, Lào vẫn nên xem xét khả năng điều chỉnh kế hoạch xây dựng thuỷ điện, trước khi sự thiếu hợp tác này có thể mang đến những phản ứng, tác động tiêu cực[32]. Trên thực tế, rất khó để yêu cầu Lào dừng việc xây dựng chỉ với các lời khuyến nghị về tác động môi trường, ngay cả khi Dự án nghiên cứu đánh giá tác động – mà Việt Nam tích cực tham gia (đã nói ở trên) – kịp hoàn thành cuối năm 2015. Do đó, một trong những yếu tố cần thiết phải có là chính thức đạt được các thoả thuận hợp tác đa phương mới, hiệu quả hơn. Trong đó phải có những nhượng bộ, chia sẻ lợi ích của các bên, giữa phía theo đuổi việc xây dựng thuỷ điện và phía đề nghị hoãn. Thêm vào đó, dưới áp lực của các nhà tài trợ quốc tế và cộng đồng dân cư bị tác động trực tiếp và gián tiếp, cũng như các kênh ngoại giao chính phủ, hay vấn đề uy tín quốc gia, Chính phủ Lào vẫn cần xem xét vấn đề phát triển thuỷ điện trong cách tiếp cận quản lý nguồn nước với tính chất hàng hoá công cộng quốc tế, trên cơ sở này, đồng ý hợp tác tìm kiếm các phương án thay thế trong dài hạn.

Do vậy, trong ngắn hạn, Campuchia, Thái Lan và đặc biệt là Việt Nam vẫn nên kiên trì theo đuổi chính sách đàm phán, thương lượng và tác động đa chiều, với mục tiêu để Lào hoãn việc thực hiện dự án thuỷ điện này, ít nhất khoảng 3 đến 5 năm. Thời gian này là một quãng nghỉ cần thiết để chờ đợi có thêm những nghiên cứu toàn diện về tác động môi trường, cũng như những cân nhắc đánh đổi lợi ích. Đây là một phương án tiếp cận linh hoạt, chờ đợi cho đến khi các tác động tích cực và tiêu cực được chứng minh rõ ràng và thuyết phục hơn[33], hoặc các tiến bộ kỹ thuật công nghệ mới có thể phát triển và được áp dụng trong xây dựng thuỷ điện[34]. Ngoài ra, đây chính là khoảng thời gian để tìm kiếm một cơ chế và thủ tục mới cho sự hợp tác toàn diện tiểu vùng sông Mê Công.

Riêng đối với Việt Nam, trong thời gian tới, do tính chất quan trọng của khu vực đồng bằng sông Cửu Long, cũng như những ảnh hưởng tiêu cực có thể tác động đến hàng triệu người dân ở đây, Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội cần có các chương trình giám sát cụ thể để đảm bảo thực thi chính sách nhất quán của Việt Nam liên quan đến quản lý nguồn nước khu vực LMB[35]. Hơn nữa, đây cũng là sự cam kết bởi cơ quan dân cử xem xét và bảo vệ lợi ích chính đáng của người dân vùng chịu tác động ở đồng bằng sông Cửu Long. Điều này cũng phù hợp với việc MRC nên có cơ chế khuyến khích sự tham gia của các nhà khoa học và tham vấn người dân chịu tác động trong vùng hạ lưu trong quá trình ra quyết định.

Khuyến nghị phát triển thuỷ điện bền vững

Để giải quyết vấn đề nan giải, đòi hỏi phải có chính sách kết hợp linh hoạt nhằm đạt tới tình huống cùng thắng cho các bên. Trong đó, chúng tôi cho rằng, nội dung chiến lược mà Việt Nam nên kiên trì theo đuổi và tác động để đạt được là: Thứ nhất, trong ngắn hạn, các quốc gia không triển khai tất cả các dự án thuỷ điện còn lại trên dòng chính khu vực LMB; Thứ hai, với cách tiếp cận chính trị[36], nên có một thể chế mới ở tầm khu vực, làm cơ sở ràng buộc trách nhiệm cho quá trình ra quyết định[37].

Những tiền đề cần thiết

Trong vấn đề thuỷ điện khu vực LMB, việc quá nhấn mạnh chủ quyền quốc gia thể hiện ở quyền tự quyết định thực hiện dự án thuỷ điện dòng chính, nếu song hành với quản lý nhà nước yếu kém có thể dẫn tới sự sụp đổ của các giải pháp thương lượng khác. Bởi vì, các nước trong khu vực vẫn còn nhấn mạnh rất nhiều vào vấn đề lợi ích quốc gia riêng rẽ, hơn là lợi ích liên quốc gia[38] và cho một tầm nhìn dài hạn. Trong khi điều cần thiết là xem xét lợi ích tổng thể hơn là các lợi ích nhóm như phía các chủ đầu tư dự án thuỷ điện. Rất khó để chỉ ra mối liên hệ giữa việc xây dựng thuỷ điện và tham nhũng, cũng như các động lực chính trị sau nó. Trong khi đó, các quốc gia lại có thể giải thích việc xây dựng thuỷ điện vì lý do tăng trưởng kinh tế và an ninh năng lượng. Do vậy, Chính phủ Lào càng cần có những hành động công khai, minh bạch để tránh những vấn đề tiêu cực có thể xảy ra. Ngược lại, trong khi kêu gọi Lào tạm dừng các dự án thuỷ điện, các quốc gia khác cũng cần thể hiện rõ, nhất quán lập trường của mình đối với vấn đề phát triển thuỷ điện để phá vỡ những nghi ngại giữa các bên liên quan. Ví dụ, Campuchia cần giải thích thoả đáng về dự án xây dựng thuỷ điện trên dòng chính ở nước này; hay việc các chủ đầu tư Việt Nam tham gia đầu tư một số dự án thuỷ điện tại Lào; cũng như Thái Lan và Việt Nam được xem là những nước mua điện chủ yếu từ các dự án thuỷ điện khu vực LMB.

Cùng với đó, việc kết hợp linh hoạt giữa các phương pháp tiếp cận chính sách định hướng quốc gia, tiếp cận tham dự, tiếp cận từ dưới lên là phù hợp[39]. Bởi vì những phương pháp này tạo điều kiện cho các bộ phận cư dân chịu tác động từ các dự án xây dựng thuỷ điện có cơ hội tham gia bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng, hướng tới sự cân bằng giữa lợi ích cộng đồng, lợi ích quốc gia và lợi ích khu vực, như là những điều kiện cần thiết hình thành giải pháp hợp tác tích cực. Từ góc độ này, về phía Việt Nam, bên cạnh những nỗ lực của Uỷ ban sông Mê Công Việt Nam và Bộ Tài nguyên và Môi trường thì Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội cần thiết có sự tham gia chủ động, tích cực hơn nữa.

Hiệp định hợp tác mới: giải pháp quan trọng

Một Hiệp định chính thức được ký kết bởi các quốc gia trong khu vực vẫn là công cụ hiệu quả để đạt tới giải pháp hoà bình cho những tranh chấp liên quan đến quản lý nguồn nước. Tuy nhiên, sẽ không thực tế, bất khả thi nếu tìm kiếm những thoả thuận mới trong đó đòi hỏi công nhận quyền phủ quyết của các nước thành viên trong việc sử dụng nguồn nước, hoặc cải cách MRC thành một tổ chức siêu nhà nước trong khu vực, có quyền lực thực thi các ràng buộc pháp lý. Trên thực tế cho đến nay, trên thế giới cũng không có một cơ quan thực thi pháp luật xuyên quốc gia (transnational law enforcement agency) nào đối với một khu vực hạ lưu của các con sông chảy qua nhiều nước[40].

Vì thế, theo chúng tôi, giải pháp có thể chấp nhận là thương lượng, nhượng bộ lợi ích của mỗi quốc gia nhằm đạt tới lợi ích chung trong vùng, thông qua cơ chế giám sát, chia sẻ thông tin và hợp tác đối thoại. Nhằm tránh những diễn giải khác nhau có nguy cơ dẫn tới sự đổ vỡ Hiệp định 1995, như việc Lào đơn phương xây dựng thuỷ điện Xayaburi và Don Sahong, các nước khu vực LMB nên thúc đẩy tiến tới ký kết một Hiệp định mới, thay thế cho Hiệp định 1995. 

Trên tinh thần này, các thoả thuận trong Hiệp định mới cần đáp ứng được các yêu cầu sau:

Thứ nhất, đạt được sự đồng thuận trong việc không triển khai tất cả các dự án thuỷ điện còn lại trên dòng chính LMB, trong khoảng thời gian ít nhất từ 7 đến 10 năm, sau khi các nước có được giải pháp thoả đáng đối với vấn đề thuỷ điện Don Sahong hiện nay. Sau khoảng thời gian đó, chỉ những dự án thuỷ điện dòng chính nào đáp ứng được các thủ tục PNPCA, với các tiêu chí về yêu cầu kỹ thuật, đánh giá tác động môi trường v.v.. mới có thể được xây dựng; và không được phép xây dựng nhiều hơn một dự án đập thuỷ điện trong cùng thời gian. Dự án thuỷ điện tiếp theo, nếu có, phải chậm hơn so với thời điểm hoàn thành thuỷ điện trước đó, ít nhất 5 năm, để đánh giá toàn diện các tác động trong thời gian hoạt động đối với toàn khu vực, cũng như bổ sung thông tin dữ liệu đánh giá tổng hợp toàn bộ các dự án thuỷ điện đã được xây dựng.

Thứ hai, MRC vẫn cần thiết, bởi vì cần có một tổ chức, cơ chế đại diện như MRC để giải quyết vấn đề quản lý nguồn nước xuyên quốc gia. Mặc dù vậy, MRC nên được trao thêm cơ chế giám sát việc thực hiện Hiệp định mới. Điều này sẽ đặt thêm những áp lực và cả động lực đối với lãnh đạo chính trị tại các nước trong việc thực hiện cam kết của nước mình[41].

Thứ ba, thay vì đàm phán phương án hỗ trợ, hoặc bồi thường một khoản tiền thực tế để đổi lấy giải pháp không xây dựng thuỷ điện, các quốc gia trong vùng nên xem xét giải pháp phát triển bền vững hơn, như cùng thành lập Quỹ phát triển Mê Công (Mekong Development Fund). Quỹ này được cung cấp tài chính bởi các nước trong khu vực và các nhà tài trợ quốc tế, cũng như các thể chế tài chính khác, nhằm mục đích tài trợ và điều phối các dự án phát triển trong vùng, ưu tiên các quốc gia như Lào hay Campuchia. Đổi lại, những quốc gia này sẽ chấp thuận các điều khoản chặt chẽ về tiêu chuẩn, số lượng và thời hạn nếu phát triển dự án thuỷ điện trên dòng chính. Quỹ sẽ hoạt động dưới sự điều phối của MRC. Trong đó, quốc gia được dự đoán là chịu nhiều thiệt hại từ việc xây dựng thuỷ điện, như Việt Nam, nên có những đóng góp tích cực cả về tài chính, cũng như nguồn nhân lực cho nghiên cứu, triển khai các dự án hỗ trợ phát triển. Ví dụ như trích một phần thu từ thuế/lợi nhuận xuất khẩu gạo, thuỷ sản vùng đồng bằng sông Cửu Long. Cùng với nguồn vốn đầu tư nước ngoài, Quỹ phát triển Mê Công sẽ ưu tiên tài chính cho các dự án phát triển bền vững trong khu vực, như đầu tư phát triển năng lượng thay thế, cải thiện quản trị quốc gia, phòng, chống tham nhũng, nâng cấp cơ sở hạ tầng, giáo dục, giảm nghèo. Các dự án này sẽ làm lợi, ví dụ, cho Lào trong dài hạn. Đồng thời, đây là một cách giúp cho Lào có thể đạt được những mục tiêu tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững, mà vẫn tránh được việc phát triển ồ ạt các dự án thuỷ điện trên dòng chính sông Mê Công. Làm như vậy, uy tín quốc gia của Lào cũng tăng lên và thu hút thêm các khoản đầu tư nước ngoài. Chính vì thế, Lào và các nước đều có lý do thuyết phục để theo đuổi hình thành một Hiệp định mới trong khu vực, thay thế cho Hiệp định 1995.

Hợp tác giữa vùng thượng và hạ nguồn sông Mê Công

Tìm kiếm giải pháp chính sách cho vấn đề LMB không thể không xem xét yếu tố ảnh hưởng bởi Trung Quốc, vì nước này đóng vai trò quan trọng[42], là quốc gia thượng nguồn sông Mê Công, đã và đang xây dựng hàng loạt thuỷ điện trên dòng chính thượng nguồn, cũng như tham gia đầu tư dự án thuỷ điện khu vực LMB. Vì thế, MRC nên chủ động thúc đẩy hợp tác với Trung Quốc[43] và có cơ chế chia sẻ thông tin liên vùng. Bên cạnh đó, Trung Quốc còn có các dự án kinh tế, sự ảnh hưởng chính trị[44] đến các nước trong khu vực LMB, ví dụ Trung Quốc là nhà đầu tư lớn nhất vào Lào, Campuchia[45]. Các dự án thuỷ điện của Trung Quốc ở vị trí thượng nguồn có những tác động khó lường đến hệ thống dự án thuỷ điện hạ nguồn. Thêm nữa, nếu tất cả các dự án thuỷ điện dòng chính LMB được kích hoạt và triển khai thì thông qua các thuỷ điện thượng nguồn, Trung Quốc có thể sử dụng cả yếu tố chính trị về quản lý nguồn nước để gây ảnh hưởng toàn khu vực. Do đó, việc Trung Quốc tham gia vào Hiệp định mới, hoặc tham gia một thoả thuận hợp tác với các nước trong khu vực về vấn đề thuỷ điện dòng chính, sẽ là phương án có lợi cho cả khu vực LMB.

Kết luận

Vấn đề khu vực LMB là xung đột lợi ích giữa các quốc gia trong việc khai thác nguồn hàng hoá công cộng quốc tế, và không chỉ giữa các nước vùng hạ lưu, mà còn liên quan tới Trung Quốc, một quốc gia thượng nguồn sông Mê Công. Đây là một vấn đề rất nan giải và khó tìm được giải pháp tối ưu. Do vậy, các nước trong khu vực cần tích cực, thiện chí tìm kiếm thoả thuận để hạn chế những bất đồng, khác biệt và hài hoà lợi ích.

Trên tinh thần đó, Quốc hội Việt Nam cần đóng vai trò chủ động, giám sát việc thực thi chính sách nhất quán của quốc gia trong vấn đề quản lý, khai thác nguồn nước sông Mê Công. Chiến lược cụ thể nên theo đuổi là tác động, đàm phán để Lào tạm hoãn xây dựng thuỷ điện Don Sahong ít nhất từ 3 đến 5 năm, nhằm tìm kiếm một giải pháp hợp lý. Để giải quyết một cách căn bản, các nước khu vực LMB nên cùng tham gia ký kết một Hiệp định mới, thay thế cho Hiệp định 1995. Đây sẽ là một công cụ hữu dụng cho quá trình ra quyết định chính thức, nếu xác định rõ ràng trách nhiệm ràng buộc và chia sẻ lợi ích giữa các bên liên quan. Thay vì thúc đẩy phát triển thuỷ điện, một phương án khác là thành lập Quỹ phát triển Mê Công, có thể mở ra cơ hội tăng trưởng kinh tế và bảo vệ môi trường bền vững./.

Nguyễn Anh Phương

Toàn bộ nội dung bài viết: “Kiến nghị các giải pháp cho vấn đề thuỷ điện dòng chính khu vực hạ lưu sông Mê Công” đã đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp – Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội – Số 06 (310), 3/2016.

Phiên bản này có thể khác một chút so với phiên bản đã đăng tải trên Tạp chí.

Website Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp: nclp.org.vn ; lapphap.vn

Trích dẫn nguồn: Nguyễn Anh Phương (2016), “Kiến nghị các giải pháp cho vấn đề thuỷ điện dòng chính khu vực hạ lưu sông Mê Công”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 06 (310), 3/2016, tr. 35-42.

Chú thích:

[1] Dự kiến hoàn thành trong tháng 12/2015. Xem: Nghiên cứu tác động của các công trình thuỷ điện trên dòng chính sông Mê Công đạt mốc quan trọng thứ 3: Báo cáo đánh giá tác động. Link: http://www.vnmc.gov.vn/newsdetail/418/nghien-cuu-tac-ong-cua-cac-cong-trinh-thuy-ien-tren-dong-chinh-song-me-cong-at-moc-quan-trong-thu-3-bao-cao-anh-gia-tac-ong.aspx, truy cập ngày 6/11/2015.

[2] Mặc dù vậy, đã có những lo ngại về một số kết luận nghiên cứu ban đầu của dự án này, khi được giới thiệu ở một hội thảo quốc tế vì cho rằng: “Tác động của 11 đập thủy điện trên sông Mê Công lên đồng bằng sông Cửu Long là không đáng kể”. Theo GS.TSKH Nguyễn Ngọc Trân, thì các kết luận này là “vô cùng nguy hiểm vì nó liên quan đến môi trường, sản xuất nông nghiệp và thủy sản, đời sống của gần 18 triệu người dân ở đồng bằng” sông Cửu Long của Việt Nam. Xem: Một kết luận nguy hiểm về những con đập trên sông MeKong, http://tuoitre.vn/tin/ban-doc/20151031/mot-ket-luan-nguy-hiem-ve-nhung-con-dap-tren-song-mekong/994279.html, truy cập ngày 6/11/2015.

[3] Ví dụ, xem: Howes, S & Wyrwoll, P (2012), ‘Asia’s environmental problems: common features and possible solutions’, in Zhang, Y, Kimura, F & Oum, S (eds.), Moving toward a new development model for East Asia – the role of domestic policy and regional cooperation, ERIA, Jakarta, pp. 55-120.

[4] Lào ‘quyết’ thủy điện Don Sahong: Việt Nam không bỏ cuộc, http://baodatviet.vn/khoa-hoc/quan-diem/lao-quyet-thuy-dien-don-sahong-viet-nam-khong-bo-cuoc-3285135/, truy cập ngày 6/11/2015.

[5] Rất nhiều nghiên cứu dự báo tác động tiêu cực có thể xảy ra, đặc biệt đối với ngư nghiệp. Việt Nam được xem là nước chịu ảnh hưởng nặng nề nhất trong tất cả các kịch bản. Xem: ICEM, 2010, MRC Strategic Environmental Assessment (SEA) of hydropower on the Mekong mainstream, Hanoi, Viet Nam.

[6] Có 11 dự án xây dựng đập thuỷ điện trên dòng chính khu vực LMB. Trước đó, Lào cũng đã triển khai xây dựng thuỷ điện Xayaburi, bất chấp những phản đối từ các nước còn lại.

[7] MRC 1995, Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin.

[8] Tiếng Anh: “wicked problems”. Xem chú thích 3: Howes & Wyrwoll 2012.

[9] Cronin, R (2013), ‘Hydropower dams on the Mekong: old dreams, new dangers’, Asia Policy, no. 16, pp. 32-38.

[10] Richter, B, Postel, S, Revenga, C, Scudder, T, Lehner, B, Churchill, A & Chow, M 2010, ‘Lost in development’s shadow: The downstream human consequences of dams’, Water Alternatives, vol. 3, no. 2, pp. 14-42.

[11] ICEM, 2010, MRC Strategic Environmental Assessment (SEA) of hydropower on the Mekong mainstream, Hanoi, Viet Nam.

[12] Stiglitz, J, Sen, A & Fitoussi, JP 2009, Report by the Commission on the measurement of economic performance and social progress, Ch 3, ‘Sustainable development and the environment’.

[13] Costanza, R, Kubiszewski, I, Paquet, P, King, J, Halimi, S, Sanguanngoi, H, Bach, N, Frankel, R, Ganaseni, J, Intralawan, A & Morell, D 2011, ‘Planing approaches for water resources development in the Lower Mekong Basin’, AECOM, Los Angeles. Xem thêm chú thích 11: ICEM, 2010.

[14] Cernea, M (2000), ‘Risks, safeguards and reconstruction: a model for population displacement and resettlement’, Economic and Political Weekly, vol. 35, no. 41, pp. 3659-3678.

[15] Douglass, M (2011), ‘Cross-border water governance in Asia’, in Cross-border governance in Asia: Regional issues and mechanisms, Ed. by Cheema, G, McNally, CA & Popovski, V, United Nations University.

[16] Pailoplee, S (2014), ‘Earthquake hazard of dams along the Mekong mainstream’, Nat Hazards, no. 74, pp. 1813 – 1827.

[17] Hirsch & Jensen (2006), National interests and transboundary water governance in the Mekong.

[18] Có thể xem thêm các nghiên cứu liên quan đến “Lý thuyết trò chơi”. Trong bài viết này, chúng tôi chỉ bàn ở mức độ đơn giản, ứng dụng lý thuyết này vào tình huống thực tiễn của bài viết. Xem thêm: Don, R 2014, ‘Game Theory’, The Stanford Encyclopedia of Philosophy, Edward N. Zalta (ed.).

[19] Như trên.

[20] Howes, S (2015), ‘International environmental problems and solutions’, Australian National University.

[21] Howes, S (2015), ‘Decision making for complex environmental problems’, Australian National University.

[22] Yu, X 2003, ‘Regional cooperation and energy development in the Greater Mekong Sub-region’, Energy Policy, no. 31, pp. 1221–1234.

[23] Việc đánh giá dựa trên một số nghiên cứu, và chủ yếu là báo cáo của Tổ chức Minh bạch quốc tế: Transparency International 2014, Transparency Corruption Perceptions Index.

[24] Xem thêm lo ngại về vấn đề tham nhũng trong bài viết: Đập trên hạ lưu sông Mê Công: Cuộc khủng hoảng nước xuyên biên giới. Link: https://www.internationalrivers.org, truy cập ngày 6/11/2015.

[25] Finger, M, Tamiotti, L & Allouche, J (2006), The multi-governance of water: four case studies, State University of New York Press.

[26] Xem chú thích 17: Hirsch & Jensen, 2006.

[27] Vienna Convention on the law of treaties, 23/5/1969. Xem: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201155/volume-1155-I-18232-English.pdf.

[28] MRC 2003, The Procedures for notification, prior consultation and agreement.

[29] Xem chú thích 6.

[30] Xem phân tích của Herbertson, K (2013), ‘Xayaburi Dam: How Laos Violated the 1995 Mekong Agreement’, International Rivers.

[31] Laos ignores dam flak, link: http://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/753836/laos-ignores-dam-flak.

[32] Sandler, T (1997), Global challenges: An approach to environmental, political, and economic problems, Cambridge University Press. Xem thêm chú thích 18: Don (2014).

[33] Howes, S & Dobes, L (2010), Climate change and fiscal policy: a report for APEC, World Bank.

[34] Neumayer, E (1998), ‘Is economic growth the environment’s best friend?’ Journal of Environmental Law and Policy, pp. 161-176.

[35] Chúng tôi đồng tình với quan điểm của GS.TS Nguyễn Ngọc Trân cho rằng, Uỷ ban sông Mê Công Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần trình dự án nghiên cứu trước Uỷ ban Khoa học, công nghệ và môi trường của Quốc hội, và các Uỷ ban liên quan, để đảm bảo sự nhất quán trong thực thi chính sách quốc gia. Xem chú thích 2.

[36] Bach H, Glennie P, Taylor R, Clausen TJ, Holzwarth F, Jensen KM, Meija A & Schmeier, S (2014), ‘Cooperation for water, energy and food security in transboundary basins under changing climate’, Mekong River Commission, Laos PDR.

[37] Việt Nam đã tham gia Công ước về Luật Sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy (UNWC/1997), có hiệu lực kể từ ngày 17/8/2014. Tuy nhiên, các nước trong khu vực LBM và Trung Quốc đều chưa tham gia Công ước này. Chúng tôi cho rằng, trong khi chưa biết khi nào các nước liên quan mới sẵn sàng tham gia Công ước, thì tìm kiếm một Hiệp định khu vực, có tham khảo những điều khoản hợp lý từ Công ước, cùng với các điều kiện thoả thuận trực tiếp, hài hoà được lợi ích giữa các nước là chiến lược cần thiết hiện nay, nhất là đối với Việt Nam, bên cạnh việc kêu gọi các quốc gia thượng nguồn và hạ nguồn sông Mê Công tham gia UNWC.

[38] Xem chú thích 17: Hirsch & Jensen (2006).

[39] Xem chú thích 25: Finger et al. (2006).

[40] Xem chú thích 15: Douglass (2011).

[41]  Xem thêm: McNally, CA (2011), ‘Synopsis: Cross-border governance and the challenges of globalization’, in Cross-border governance in Asia: Regional issues and mechanisms, Ed. by Cheema, G, McNally, CA & Popovski, V, United Nations University.

[42] Yeophantong, P (2014), ‘China’s Lancang dam cascade and transnational activism in the Mekong Region: Who’s got the power?’, Asian Survey, University of California Press, vol. 54, no. 4, pp. 700-724.

[43] Xem chú thích 22: Yu (2003).

[44] Osborne, M (2000), ‘Water politics and the Mekong: China’s dams and Indochina’, The Sydney Papers, pp. 78-85.

[45] Jean-Pierre, V (2013), ‘Regional cooperation and integration in the Mekong region’, Asian Economic Policy Review, no. 8, pp. 148–164.