Hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp là gì?
Không dễ để phân biệt rõ ràng giữa hoạt động hoạch định chính sách với hoạt động lập pháp. Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, hoạch định chính sách (hay hoạt động làm chính sách) có phạm vi áp dụng rộng như (nhưng không bị giới hạn bởi) hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó có hoạt động lập pháp[1].
Một số tác giả phân biệt quy trình chính sách/chu trình chính sách với hoạch định chính sách và quy trình hoạch định chính sách, theo nghĩa, hoạch định chính sách được coi là một giai đoạn nằm trong quy trình chính sách. Dưới đây sẽ phân tích một số nội dung của hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp, dựa trên cách hiểu hoạch định chính sách là một giai đoạn trong quy trình chính sách.
Theo đó, hoạch định chính sách công được xem là bước khởi đầu có tác động lớn đến toàn bộ quá trình chính sách; là quá trình xây dựng, hình thành nên chính sách công, từ việc phát hiện vấn đề chính sách, phân tích đánh giá, lựa chọn các phương án chính sách cho tới khi thông qua chính sách.
Như vậy, trong quy trình chính sách theo giai đoạn nói chung, hoạch định chính sách ít nhất có liên quan đến các giai đoạn sau: (i) Lập chương trình (agenda setting); (ii) Hình thành (hoặc xây dựng) chính sách (policy formulation); và: (iii) Thông qua chính sách (policy adoption).
Nếu gộp 03 giai đoạn nói trên (Lập chương trình, Hình thành chính sách, Thông qua chính sách) thành “giai đoạn” Hoạch định chính sách, thì dạng thức “đơn giản” của quy trình chính sách chỉ gồm: giai đoạn (1) Hoạch định chính sách (làm chính sách), và giai đoạn (2) Thực thi chính sách.
Vì thế, khi xem xét việc hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp, nếu “không quan tâm” đến giai đoạn sau là (2) thực thi chính sách, pháp luật (mà thường là do Chính phủ triển khai thực hiện)[2], thì một cách chung nhất, giai đoạn (1) hoạch định chính sách có thể tương đương với toàn bộ các giai đoạn trong quy trình lập pháp[3]. Nói cách khác, những hoạt động hoạch định chính sách diễn ra “đồng thời” trong toàn bộ quy trình lập pháp. Dưới góc độ này thì rất nhiều “hoạt động lập pháp” cụ thể cũng chính là “hoạt động” làm chính sách – hoạch định chính sách.
– Nếu tiếp cận dưới góc độ của khoa học chính sách công, với cách hiểu pháp luật là một công cụ chính sách, thì hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp là một cách gọi nhằm nhấn mạnh vào những nội dung chính sách – làm chính sách, thay vì các nội dung kỹ thuật pháp lý của hoạt động làm luật[4].
Trên thực tế, khi nào gọi là hoạch định chính sách, hay thiết kế chính sách, xây dựng chính sách, làm chính sách, quyết định chính sách, … dường như không quá quan trọng. Hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp ở nước ta có thể được thể hiện trong tất cả các công đoạn, hoặc qua một số công việc sau: đề xuất (đề nghị, kiến nghị), xây dựng, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận, lấy ý kiến nhân dân, và quyết định thông qua một dự luật… “Hoạch định” được hiểu là (từ lúc) lập kế hoạch và (đến khi) ra quyết định.
Vì thế, các chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp cũng chính là các chủ thể hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp, như Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận, và các đại biểu Quốc hội[5].
Ngoài ra, theo nghĩa rộng hơn thì các thành viên Ban soạn thảo, chuyên gia phân tích chính sách, người dân tham gia góp ý kiến vào các dự thảo luật… cũng được coi là các chủ thể có sự tham gia vào quá trình chính sách.
– Một điểm cần lưu ý, là trong quá trình hoạch định chính sách, để có thể (i) Lập chương trình (xây dựng luật, pháp lệnh), thì trước đó, cần lựa chọn, xác định được đúng vấn đề chính sách.
Vấn đề chính sách công là tình huống, điều kiện đã đến mức mà phần đông công chúng đều cho rằng cần có sự can thiệp, điều chỉnh từ phía nhà nước.
Để xác định đúng vấn đề, cần có hoạt động quan trọng là phân tích chính sách. Ngay từ khi có sáng kiến chính sách – sáng kiến lập pháp, chủ thể đề xuất đã cần tiến hành các hoạt động phân tích chính sách (tuân thủ theo quy trình phân tích chính sách).
Thực tế ở nhiều nước, sáng kiến lập pháp thường chủ yếu bắt nguồn từ phía Chính phủ và giai đoạn Lập chương trình nghị sự không đơn giản chỉ diễn ra ở Nghị viện, mà nhiều trường hợp ở nhiều quốc gia, đa số dự luật bắt đầu khởi thảo từ phía các bộ ngành/cơ quan hành pháp[6]. Chính vì vậy, các hoạt động phân tích chính sách đã diễn ra ngay từ lúc này. Nhưng điều đó không có nghĩa là trong quy trình lập pháp thì chỉ giai đoạn này mới cần phân tích chính sách. Hoạt động hoạch định chính sách cũng không được hiểu đơn giản là kết thúc ngay sau khi có báo cáo phân tích, đánh giá tác động chính sách và Chính phủ quyết định lựa chọn phương án chính sách để trình dự luật đến Quốc hội. Chính phủ trình dự luật đến Nghị viện/Quốc hội chỉ mới làm cơ sở để Quốc hội hoàn tất giai đoạn Lập chương trình nghị sự[7], và tiếp đó sẽ là giai đoạn: Hình thành chính sách, tương ứng với các hoạt động lập pháp tại giai đoạn Nghị viện/Quốc hội như làm việc tại tổ, tiểu ban, Ủy ban và các phiên họp toàn thể; và cả các giai đoạn tiếp theo trong quy trình chính sách, mà đặc biệt quan trọng là giai đoạn: Thông qua chính sách/dự luật (thể hiện vai trò quyết định chính sách). Đương nhiên, việc hoạch định và quyết định chính sách trong giai đoạn Quốc hội/Nghị viện này cũng cần đến kỹ năng phân tích chính sách.
Nguyễn Anh Phương
Nguyễn Anh Phương 2021, Hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp, https://chinhsach.vn/hoach-dinh-chinh-sach-trong-hoat-dong-lap-phap/.
* Nội dung bài viết này được trích theo Báo cáo Tổng hợp Đề tài cấp bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp” do Nguyễn Anh Phương làm Chủ nhiệm đề tài.
[1] Khi nghiên cứu về hoạch định chính sách ở Hoa Kỳ, đa phần các học giả ở Hoa Kỳ thường sử dụng khái niệm làm luật hoặc làm chính sách thay thế cho nhau trong nhiều trường hợp. Việc làm luật chính là làm chính sách; làm chính sách với lựa chọn công cụ là luật, một hình thức biểu hiện của chính sách. Khái niệm quy trình chính sách và quy trình lập pháp có ý nghĩa nhiều hơn trong khi tiếp cận nghiên cứu lý thuyết khoa học chính sách, phân biệt với khoa học pháp lý. Tất nhiên, điều này không có nghĩa đánh đồng khái niệm chính sách và pháp luật là một.
[2] Ở Việt Nam, thường khi nói đến “quy trình lập pháp” thì cũng chỉ dừng lại khi luật đã được thông qua mà không tính đến giai đoạn Thực thi pháp luật. Chính điều này cũng góp phần làm cho việc phân biệt giữa quy trình chính sách và quy trình lập pháp thêm phần rắc rối.
[3] Đây là lưu ý rất quan trọng, vì một số người hiểu nhầm hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp chỉ là những công việc của tổ chức/cá nhân trình dự án luật. Thậm chí, có những quan điểm nhầm lẫn khi cho rằng đại biểu Quốc hội không có chức năng/thẩm quyền hoạch định chính sách.
[4] Khi nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, nhất là ở Hoa Kỳ thì nhiều học giả trong nhiều trường hợp không phân biệt mà đồng nhất cách gọi nghị sĩ làm luật với làm chính sách.
[5] Ở Hoa Kỳ, một dự luật (hay đề nghị chính sách) có thể được viết/soạn thảo ra lúc đầu bởi bất cứ ai, như nghị sĩ hoặc các nhân viên của họ, các nhà vận động hành lang, các cơ quan trong nhánh hành pháp (chính phủ)… Tuy nhiên, nó phải được giới thiệu/trình bởi một nghị sĩ trong kỳ họp Quốc hội.
[6] Nguyễn Đức Lam 2008, Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 12 + 13.
[7] Tương tự giai đoạn Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam.
[…] Nội dung mới cập nhật: Hoạch định chính sách trong hoạt động lập pháp […]