Công cụ chính sách là gì?
Định nghĩa
Khái niệm công cụ chính sách, hay phương tiện chính sách (policy instruments) là các phương pháp được sử dụng nhằm đạt được các mục tiêu chính sách.
Cũng có nhiều định nghĩa khác, ví dụ như:
– Công cụ chính sách (policy instruments) là các công cụ được sử dụng bởi nhà nước để giải quyết các vấn đề công và đạt được kết quả kỳ vọng;
– Công cụ (phương tiện) chính sách là các biện pháp kỹ thuật được nhà nước sử dụng để thúc đẩy các chính sách nhất định nhằm đạt được mục tiêu đã định.
Có thể nói một cách tổng quát, “chính sách công” là một tập hợp (tổng thể) nhiều “chính sách” thành phần được làm ra bởi các cơ quan nhà nước khác nhau (hoặc tổ chức được “ủy quyền”, hay “đại diện/thay mặt” cho nhà nước trong một số trường hợp cụ thể, ví dụ như tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công), tại các thời điểm khác nhau, trong nhiều tình huống, bối cảnh khác nhau.
Và tập hợp này bao gồm, hay chứa đựng trong nó nhiều công cụ chính sách (policy tools) khác nhau, có thể được nhà nước lựa chọn làm phương tiện (means) để sử dụng một cách phù hợp trong những tình huống cụ thể, nhằm đạt được các mục tiêu chính sách đã đề ra.
Phân loại công cụ chính sách
Có rất nhiều công cụ chính sách công khác nhau và cách phân loại cũng rất đa dạng.
Các học giả khoa học chính sách đã thống kê chi tiết và phân loại ra vài chục công cụ/phương tiện cụ thể mà nhà nước có thể sử dụng để can thiệp giải quyết các vấn đề trong xã hội. Ví dụ như: các biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, quản lý và phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông công cộng; các biện pháp về thuế và giá; các biện pháp truyền thông, quản lý và phát triển công nghệ thông tin; các khuyến khích về kinh tế…
Kirschen (1964)* là một trong số những học giả đầu tiên đã nỗ lực phân chia thành các kiểu loại công cụ, với 62 công cụ chính sách kinh tế khác nhau.
Còn theo nguồn tài liệu trích dẫn từ nghiên cứu của Howlett và Ramesh** thì chỉ tính riêng trong lĩnh vực chính sách kinh tế đã có tới 64 công cụ.
Trong khi đó, Bridgman và Davis*** cho rằng, nhà nước có thể triển khai thực thi chính sách thông qua việc lựa chọn các nhóm: (1) Công cụ mang tính ủng hộ/hỗ trợ nhằm đạt mục tiêu chính sách (ví dụ như hỗ trợ giáo dục, đào tạo hướng nghiệp); (2) Tiền tệ (gộp chung với chính sách tài khóa/chi tiêu công, đánh thuế để tác động đến hành vi kinh doanh, tiêu dùng…); (3) Các hành động trực tiếp của chính phủ (cung cấp các dịch vụ công, các quyết định hành chính…) và (4) Công cụ pháp luật (bao gồm cả lập pháp và lập quy).
Nhiều tác giả khác thường hay phân loại theo các nhóm chung:
– Bao gồm: Pháp luật (các văn bản luật và dưới luật); Nhóm các giải pháp chính sách tài khóa/ngân sách, chính sách tiền tệ, chính sách thuế; Nhóm các biện pháp khuyến khích kinh tế như trợ cấp, tài trợ vốn; Các hợp đồng (tài trợ, cấp phép, cung cấp vốn, thiết bị) giữa nhà nước với tư nhân…; và thậm chí chỉ là những sự vận động, khuyến khích hay thuyết phục từ phía nhà nước đối với người dân – trong nhiều tình huống lại rất có hiệu quả.
– Hoặc phân chia theo nhóm lĩnh vực, như: các công cụ về pháp luật, phong tục, tập quán; về lĩnh vực văn hóa; hay trong lĩnh vực xã hội…
– Ngoài ra, các công cụ này có thể được phân loại và lựa chọn sử dụng theo các cấp độ khác nhau trong cả lý thuyết và thực hành, từ trừu tượng đến cụ thể, từ cấp độ vĩ mô đến vi mô, ở các cấp chính quyền trung ương và địa phương.
Nhận xét chung
Nhìn chung, các cách phân chia thường theo hướng liệt kê một cách tương đối cụ thể những gì mà nhà nước có thể lựa chọn sử dụng, trong một hoặc một vài nhóm chính. Thông thường, nhà nước lựa chọn sử dụng kết hợp linh hoạt các “phương tiện” chính sách đó, từ quá trình thiết kế chính sách đến khi triển khai trong quá trình thực thi chính sách, nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể đã đề ra.
Cần lưu ý là nhiều khi, các cách phân loại “công cụ chính sách” cũng tương đồng với cách phân loại “chính sách” nói chung; hoặc cũng khó phân biệt một cách rạch ròi các “phương tiện chính sách” này với các giải pháp chính sách hay biện pháp chính sách cụ thể được triển khai thực hiện.
Riêng đối với Việt Nam thì do chưa có sự thống nhất (tương đối) trong cách hiểu về chính sách công, nhiều trường hợp đã tiếp cận nghiên cứu, phân loại chính sách thông qua các công cụ của chính sách, dẫn tới việc chỉ tập trung vào nhóm các quy định do Chính phủ ban hành, một số biện pháp chính do Chính phủ triển khai thực hiện, hoặc thậm chí chỉ giới hạn trong chính sách kinh tế (chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ, thuế và giá…).
Thêm vào đó, trong thực tiễn nước ta đến nay, vẫn có rất nhiều nhà nghiên cứu, chuyên gia về pháp luật/khoa học pháp lý vẫn “hiểu thô” là chính sách và pháp luật là hoàn toàn tách bạch với nhau, và “khó chấp nhận” pháp luật là một công cụ chính sách. Khi bàn về “chính sách trong các dự án luật/pháp lệnh”, thì một số người thận trọng tiếp cận theo nghĩa đó là các “chính sách pháp luật” về một lĩnh vực cụ thể, chỉ được thể hiện tại một số điều luật nhất định trong văn bản (dự thảo) luật, có tính chất “định tính”, được ghi nhận rõ ràng đó là các chính sách được xây dựng/ban hành gắn với luật/pháp lệnh đó; còn các điều luật khác trong chính văn bản luật này thì (thậm chí) không phải/không liên quan gì đến chính sách. Ngay cả một số đại biểu Quốc hội khi thảo luận về dự án luật nhất định, cũng có xu hướng bàn về chính sách pháp luật theo nghĩa chung chung, ít gắn với các điều luật/chế tài/quy định cụ thể trong (dự thảo) luật.
Chính vì thế, việc nghiên cứu và phổ biến một cách đầy đủ, khái quát về chính sách công và các công cụ chính sách sẽ có thể giúp khắc phục những tồn tại trên.
Quá trình chính sách là nhằm đạt được kết quả kỳ vọng, thông qua việc sử dụng các công cụ chính sách. Nói cách khác, các phương tiện, biện pháp này là sự thể hiện ra bên ngoài của chính sách công trong quá trình thực thi chính sách.
Nguyễn Anh Phương
Gợi ý trích dẫn:
Nguyễn Anh Phương 2020, Thuật ngữ chính sách: Công cụ chính sách, https://chinhsach.vn/cong-cu-chinh-sach/, truy cập ngày …/…/…
Xem: Khái niệm chính sách công
Xem: Chính sách là gì?
Xem: Chính sách tài khóa
Quay lại: Thuật ngữ chính sách
Tài liệu tham khảo:
* Kirschen, E. S., et al. 1964, Economic policy in our time, Amsterdam, Netherlands: North-Holland.
** Howlett, M & Ramesh, M 1995, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Toronto.
*** Althaus, C, Bridgman, P & Davis, G 2013, The Australian Policy Handbook, Allen & Unwin, Sydney, 5th ed.
